J/2259.

BESZÁMOLÓ
A NEMZETI ÉS ETNIKAI KISEBBSÉGI JOGOK
ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK
TEVÉKENYSÉGÉRÕL

1999. január 1.-1999. december 31.

2000

Minden jog fenntartva

Kiadó: Országgyûlési Biztosok Hivatala
1054 Budapest, Tüköry utca 3.
Telefon: 269-3500, Fax: 269-3629

Felelõs kiadó: Dr. Kaltenbach Jenõ
Borító: Tábori Szabolcs
ISSN 1416-9711


A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa irodájának
munkatársai

dr. Belánszki Gyula
Farkas István
Göndör Péter
Heizerné Hegedûs Éva
dr. Kovács Ferenc
dr. Kukorelli Tamás
Leveszy Zsuzsa
dr. Magicz András
Némedi Erika
Némethné Takács Margit
dr. Orlai István
dr. Palásti Sándor
dr. Regényi Eszter
Somoskövy Béláné


Tartalom

I. Az 1999. évi fõbb témák és tendenciák itthon és külföldön

1. A diszkriminációtilalmi alkotmányos szabályok történeti gyökerei, nemzetközi háttere és alkotmánybírósági értelmezése

1.1. A diszkrimináció tilalma mint emberi jog

1.2. A faji diszkrimináció tilalma

1.3. A diszkrimináció elleni küzdelem formái

1.4. Az antidiszkriminációs jogalkotásról általában

1.4.1. A definíció hiánya

1.4.2. A jogérvényesítés lehetõségének hiányai

1.4.3. A jogalkalmazás hiányosságai

2. A kisebbségek és az állam viszonya, két múlt évi nemzetközi konferencia ajánlásainak tükrében

2.1. Közös konferenciánk az Európa Tanáccsal

2.2 A Lund Deklaráció ajánlásai

II. A kisebbségi önazonossághoz való jog

1. A Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt tilalom jogellenes és "szükségszerû" megsértésének esetei, az önazonossághoz való jog természetes korlátai

2. A "kettõs vagy többes kötõdés" problematikája, javasolt korlátozása

3. A kisebbségi lét definitív elemei, javaslat "de lege ferenda"

III. A speciális anyanyelvi- és az ahhoz kapcsolódó egyéni és közösségi kisebbségi jogok

1. A családi hagyományok ápolásához, ünnepek tartásához, és az ezekhez kapcsolódó egyházi szertartásokhoz fûzõdõ nyelvi jogok, különös tekintettel a születés anyakönyveztetésére

2. A közterületek (utcák) elnevezéséhez fûzõdõ kisebbségi jogok

3. A médiához kapcsolódó kisebbségi jogok helyzete, elemzése, javaslatok és fogalommeghatározások "de lege ferenda"

4. A kisebbségi oktatáshoz fûzõdõ jogok elemzése, biztosítása, a továbblépés irányai

5. A kisebbségi kulturális (közmûvelõdési, oktatási, tömegtájékoztatási stb.) feladatok finanszírozásának kérdései, javaslatok "de lege ferenda"

IV. A kisebbségek önkormányzáshoz való alapjoga

1. Az önkormányzatiság fogalmának, tartalmi elemeinek, struktúrájának bemutatása, a rendszer problémái, a fejlõdés lehetséges és célszerû irányai

2. A kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozásának problémái, különös tekintettel a kisebbségi önkormányzati választások anomáliáira. A jelenlegi választási rendszer reális alternatívájának bemutatása

3. A kisebbségi szószóló jogállásának elemzése, a szószólóval kapcsolatos jogértelmezési gyakorlatunk eredményei

4. A kisebbségi önkormányzati elnökök, tagok anyagi juttatásaival kapcsolatos ügyek és az ombudsman jogértelmezési gyakorlatának ismertetése

5. A kisebbségi önkormányzatokkal kapcsolatos összeférhetetlenségi problémák bemutatása, javaslatok "de lege ferenda"

6. A kisebbségi önkormányzatok intézmény-fenntartói jogai, a finanszírozás rendszere, az e tárgyban megfogalmazott javaslataink ismertetése

7. Az országos kisebbségi önkormányzatok jogállásának bemutatása, a törvényességi ellenõrzés hiányából fakadó problémák

1. Az országgyûlési képviselethez fûzõdõ jogjogforrási hátterének elemzése,a kapcsolódó alkotmánybírósági határozatok ismertetése

2. A kisebbségi ombudsman álláspontjának, jogértelmezésének ismertetése, az általa tett intézkedések (alkotmánybírósági beadványok)

2.1. Az "államalkotó tényezõ" mint alkotmányos fogalom tartalma

2.2. A választójogi törvénnyel kapcsolatos alkotmányossági problémák

VI. A települési önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok együttmûködése

1. Az ún. "együttdöntési hatáskörök" gyakorlásával,figyelmen kívül hagyásával kapcsolatos elvi problémák bemutatása konkrét panaszügyek tükrében

1.2. Az együttdöntési hatáskörök gyakorlására vonatkozójogalkotási javaslatunk

2. A kisebbségi önkormányzatok mûködési feltételeivel, vagyonjuttatásával kapcsolatos problémákegyes jogesetek alapján

2.1. A költségvetési gazdálkodás "mûködési zavarai"

2.2. A települési és a kisebbségi önkormányzat sajátos viszonya, különös tekintettel az ellenõrzés kérdésére

2.3. A kisebbségi önkormányzatok tulajdonosi jogai

2.4. A pénzügyi elszámolás, illetõleg a számviteli fegyelem területén jelentkezõ problémák

2.5. Összegzõ megállapítások, javaslatok "de lege ferenda"

VII. Az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt, illetõleg a Nektv. 3. § (5) bekezdésében szabályozott diszkriminációtilalmi rendelkezéssel kapcsolatos ügyek

1. A diszkrimináció legkirívóbb esetei a rendvédelmi szervek (elsõsorban a rendõrség, büntetés-végrehajtás stb.) tagjai által elkövetett atrocitások jellemzése, az e körbe sorolható panaszügyek közös jellemzõi

2. A közvetlen diszkrimináció legnyilvánvalóbb esetei: hátrányos megkülönböztetés a közszolgáltatásban, e panaszügyek általános jellemzése

3. A lakóhely szabad megválasztásához fûzõdõ alkotmányos alapjog diszkriminatív korlátozása, az e körben fellelhetõ tendenciák

3.1. Az 1999. év folyamán vizsgált konkrét esetek

3.2. Általános tendenciák

4. Hadigondozottak kárpótlása - vitánk a Honvédelmi Minisztériummal

5. A szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog sérelmének gyanúját felvetõ panaszok bemutatása, különös tekintettel a szociális segélyek iránti kérelmek megtagadására és a kilakoltatással kapcsolatos beadványokra

6. Hátrányos megkülönböztetés az oktatásban: iskolai szegregáció és az eltérõ tantervû iskolai oktatással kapcsolatosombudsmani vizsgálat megállapításai

7. Hátrányos megkülönböztetés a foglalkoztatásban, az 1998. évi ombudsmani vizsgálat utóéletének bemutatása, különös figyelemmel az idõközben történt jogszabályi változások várható következményeire

3. számú melléklet Törvénytervezet a magyarországi nemzetiségek jogairól

I. Fejezet

Alapvetõ rendelkezések

A törvény hatálya

Értelmezõ rendelkezések

II. Fejezet A nemzetiségek alapvetõ jogai

Az önazonossághoz való jog

A nemzetiségek és az állam

III. Fejezet Egyéni nemzetiségi jogok

Az önazonossághoz való jog

A magánélet tiszteletben tartásának és a közéletben való részvételnek a joga

A nemzetiségi kultúrához való jog

IV. Fejezet A nemzetiségek közösségi jogai

Az önazonossághoz való jog

A nemzetiségi kultúrához, oktatáshoz és közmûvelõdéshez való jogok

Az anyanyelv használatához fûzõdõ jogok

Az állami döntéshozatalban való részvétel joga

V. Fejezet A nemzetiségi jogok érvényesítése

VI. Fejezet A nemzetiségek országgyûlési képviselete

VII. Fejezet A nemzetiségi önkormányzati jogok

A nemzetiségi önkormányzati jogok

VIII. Fejezet A helyi nemzetiségi önkormányzatok

A helyi nemzetiségi önkormányzatok megalakítása

Választókerületek, szavazókörök

A jelölés rendje

A választás kitûzése

A szavazás szabályai

Az eredmény megállapítása

A képviselõi megbízatás megszûnése

A képviselõ-testület megbízatásának megszûnése

A helyi nemzetiségi önkormányzat megszûnése

A helyi nemzetiségi önkormányzat jogállása, feladatai

Egyetértési jog

A nemzetiségi önkormányzat szervezete és mûködése, a nemzetiségi képviselõ,az önkormányzat tisztségviselõi

A helyi nemzetiségi önkormányzat vagyona és gazdálkodása

A helyi nemzetiségi önkormányzatokés a települési önkormányzatok együttmûködése

IX. Fejezet A területi nemzetiségi önkormányzat létrehozása,jogállása, alapvetõ feladatai

A területi nemzetiségi önkormányzat megalakítása

A területi nemzetiségi önkormányzat megszûnése

Idõközi választás

A képviselõi megbízatás megszûnése

A területi nemzetiségi önkormányzat jogállása, fõbb feladatai

X. Fejezet Az országos nemzetiségi önkormányzat létrehozása, jogállása, fõbb feladatai

Az országos nemzetiségi önkormányzat megalakítása

Az országos nemzetiségi önkormányzat megszûnése

Idõközi választás

A képviselõi megbízatás megszûnése

Az országos nemzetiségi önkormányzat  jogállása, fõbb feladatai

Az országos nemzetiségi önkormányzatok szervezete és mûködése, vagyona, gazdálkodása és törvényességi ellenõrzése

XI. Fejezet A nemzetiségek helyi szószólója

XII. Fejezet A nemzetiségi önkormányzati tisztségviselõkre vonatkozóközös rendelkezések

Összeférhetetlenségi szabályok

A passzív választójog korlátozása

A tisztségviselõk visszahívása

XIII. Fejezet

A nemzetiségi önkormányzatok  törvényességi ellenõrzése

XIV. Fejezet A nemzetiségek támogatására,a nemzetiségi önkormányzatok  gazdálkodására,vagyonára vonatkozó általános szabályok

A nemzetiségi önkormányzatok részére átadott vagyon nyilvántartásának általános szabályai

XV. Fejezet A települési és a nemzetiségi önkormányzatok együttmûködésének egyes szabályai

Az egyetértési jog megtagadása

Az egyetértési jog figyelmen kívül hagyása

Bírói felülvizsgálat

XVI. Fejezet Záró rendelkezések

Hatályba léptetõ és hatályon kívül helyezõ rendelkezések

Módosító és felhatalmazó rendelkezések


Mellékletek

1. számú melléklet Ügyforgalmi statisztika

2. számú melléklet A kisebbségi biztos hazai és nemzetközi szereplésének bemutatása - eseménynaptár

3. számú melléklet Törvénytervezet a magyarországi nemzetiségek jogairól

4. számú melléklet A kisebbségi ombudsman a cigány gyermekek speciális (kisegítõ) iskolai oktatásával kapcsolatos vizsgálati jelentése

5. számú melléklet A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának indítványa az Alkotmánybírósághoz

6. számú melléklet A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának indítványa az Alkotmánybírósághoz


I.
Az 1999. évi fõbb témák és tendenciák itthon és külföldön

A múlt évi statisztikák alapján megállapítható, hogy ügyforgalmunk a korábbi évekhez hasonlóan alakult, mind az abszolút számokat, mind az ügyek megoszlását illetõen. A panaszok által leginkább érintett hatóságok - immár tartósan, évek óta változatlanul - az önkormányzatok és a rendõrség, de még mindig nagy az igazságszolgáltatást bíráló panaszosok aránya is.

A kép az érintett kisebbségek tekintetében sem változott, bár a cigány panaszosok aránya - enyhén ugyan, de - csökkent. Ez utóbbi részben talán azzal is magyarázható, hogy a középtávú válságkezelõ program lassan elindulni látszik. A programot koordináló Cigányügyi Tárcaközi Bizottság ülésein résztvevõkben az a benyomás alakulhatott ki, hogy e grémiumban a korábbiakhoz képest nagyobb tenni akarás érezhetõ.

A múlt év talán legfontosabb hazai fejleménye azonban nem is annyira a jogalkalmazást, hanem sokkal inkább a jogalkotást érintette.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv.) hatálybalépését követõ mintegy hat év jogalkalmazási tapasztalataiból, illetõleg a kisebbségi jogok parlamenti biztosa által lefolytatott vizsgálatokból levonható következtetések egyértelmûen bebizonyították, hogy a törvény számos vonatkozásban módosításra szorul.

Magyarország 1999-ben csatlakozott az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelmérõl szóló Keretegyezményéhez és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájához, mely nemzetközi egyezmények ratifikálásának szükségszerûen tükrözõdnie kell a hazai joggyakorlatban is.

A Nektv. gyakorlati alkalmazása igazolta, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszer alapvetõen bevált, életképes, azonban a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseleti jogainak a kiteljesítése egyre sürgetõbb feladat. A Nektv. 20. § (1) bekezdése már deklarálta, hogy a kisebbségeknek - külön törvényben meghatározott módon - joguk van az országgyûlési képviseletre. A kisebbségi ombudsman 1995-ben megkezdett mûködése során következetesen képviselte azt az álláspontot, miszerint az Alkotmány 68. §-ában foglalt rendelkezésekbõl szervesen következik, hogy a kisebbségek képviseleti jogába beleértendõ a legfelsõbb államhatalmi szervben való teljes jogú képviselet is.

Az 1998 októberében megtartott kisebbségi önkormányzati választások számos olyan problémára hívták fel a figyelmet, amelyek csak jogalkotás útján küszöbölhetõk ki. Ennek a felismerésnek a nyomán - amelynek tudatosításában a kisebbségi jogok országgyûlési biztosa feladatából adódóan meghatározó szerepet vállalt - az Országgyûlés Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottságán belül a kisebbségi joganyag áttekintésére, módosítására, sõt rekodifikációjára ad hoc bizottság alakult, amelyben szakértõként a kisebbségi ombudsman és munkatársai részt vettek az elmúlt év folyamán, illetõleg részt vesznek e beszámoló elkészítésének idõszakában is.

Az ad hoc bizottság keretein belül folytatott szakértõi tárgyalások teljesen egyértelmûvé tették, hogy mind az egyéni, mind a kollektív kisebbségi jogok újraszabályozása, egzakt meghatározása elkerülhetetlenné vált, és a kisebbségi önkormányzati rendszer tartalommal való kitöltése érdekében a jogalkotónak a jogalkalmazás szempontjából kulcsfontosságú fogalmakat is meg kell határoznia.

Ez a beszámoló - a kisebbségi biztos által folytatott konkrét vizsgálatok, panaszügyek bemutatásán túl - arra vállalkozik, hogy ismételten tükröt tartson a társadalom elé, részletesen bemutassa azt a problémakatalógust, amellyel az Országgyûlésnek törvényalkotó munkája során óhatatlanul foglalkoznia kell.

Ezen kívül az 1999. évrõl szóló országgyûlési biztosi beszámolónkban arra is kísérletet teszünk, hogy az anomáliák, joghézagok és egyéb visszásságok jelzése mellett javaslatot tegyünk a problémáknak az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló megoldására, azaz konkrét jogalkotási javaslatokkal élünk az Országgyûlés felé.

Természetesen nem állíthatjuk azt, hogy birtokunkban van a "bölcsek köve", azaz kizárólag az e beszámoló keretei között megfogalmazott javaslatok jelenthetik a járható utat. Az ombudsman jogállásából adódóan a jogalkotó feladatát sem vállalhattuk át, különösen azért nem, mert minden jogalkotói döntés szükségszerûen politikai erõviszonyok mentén, azok eredõjeként születik meg, amelyet nem tudunk és nem is akarunk befolyásolni.

Ezért, amire vállalkozhatunk, nem más, mint egy kizárólag szakmai - alkotmány- és kisebbségjogi - koncepció felvázolása, mégpedig a konstruktivitás fokozása és a közérthetõség növelése érdekében, normaszerû megfogalmazásban.

Az a beszámoló tehát, amelyet a 2000. év elején a Tisztelt Országgyûlés elé terjesztünk, mást és többet nyújt, mint eddigi beszámolóink, ami talán az olvasmányosság rovására megy, de reményeink szerint útmutatóul is szolgálhat mind a jogalkotók, mind az egységes és helyes jogértelmezésben leginkább érdekelt jogalkalmazók számára.

Nemzetközi relációban az 1999-es év igen gazdag volt a témánkat érintõ eseményekben. Ezek közül röviden reflektálunk néhány kiemelkedõ fejleményre.

Március 21-én kerül nyilvánosságra az Európai Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottság (ECRI) második "országjelentése" Magyarországról. A jelentés pozitív tendenciákról is beszámol. Így (nem kis örömünkre) elismerõen szól a hivatalunk által végzett tevékenységrõl. Ugyanakkor megállapítja, hogy Magyarországon továbbra is komoly problémák léteznek a rasszizmussal és intoleranciával kapcsolatban.

Külön aggodalomra tarthat számot a roma/cigány közösség tagjai elleni - az élet szinte minden területén megnyilvánuló - diszkrimináció, ideértve az igazságszolgáltatást és az esélyegyenlõtlenség fennállását az oktatás és a munkavállalás terén is. A rendõrség részérõl - sajnálatos módon - továbbra is tapasztalható a bántalmazás mint sajátos jogsértés e csoport tagjaival szemben.

Az ECRI azt javasolja a magyar hatóságoknak, hogy tegyenek további lépéseket a rasszizmus, az idegengyûlölet, az antiszemitizmus és az intolerancia ellen. Ezen ajánlások egyebek mellett tartalmazzák annak igényét, hogy a Magyar Köztársaság biztosítsa a diszkriminációellenes törvénykezés teljes körû érvényesülését; tegyen keményebb lépéseket a rendõrség helytelen viselkedésének és az igazságszolgáltatás hibáinak leküzdésében; illetve foganatosítson hatékony intézkedéseket a roma/cigány közösséggel szemben - különösen az oktatás és munkavállalás területén megnyilvánuló diszkrimináció és rasszizmus elleni küzdelem eredményessé tétele érdekében.

Az antidiszkriminációs jog normarendszerének továbbfejlesztési igénye többször felmerül a jelentésben. Ennek egyik oka az, hogy a faji-etnikai megkülönböztetés problémájával kapcsolatosan 1999-ben nagyfokú nemzetközi aktivitás volt megfigyelhetõ. Ezek sorába tartozik a Rasszizmus Elleni Világkonferenciát elõkészítõ Európai Rasszizmus Elleni Konferencia megszervezése, illetve az arra való felkészülés. (Sikerként könyvelhetjük el, hogy a kisebbségi biztos felkérést kapott az európai konferencia egyik raportõri feladatának ellátására.)

A másik fontos fejlemény, hogy újraszabályozásra kerül az Emberi Jogok Európai Egyezményének megkülönböztetést tiltó 14. cikkelye. A tervezet szerint a cél a megkülönböztetés tilalmának általánossá tétele, ami azt jelenti, hogy a jövõben nemcsak az Egyezményben rögzített más alapjogokkal kapcsolatban, hanem mindenfajta jogellenes megkülönböztetés esetén igénybe lehet venni az Egyezmény eszközrendszerét, azaz mód nyílik arra, hogy a jogosult az Emberi Jogok Európai Bíróságához forduljon.

Talán még nagyobb horderejû az a munka, amely az Európai Unió általános megkülönbözetés elleni direktívájának kidolgozása terén folyik. Különösen ez utóbbi fejlemény - és az ezzel kapcsolatos, le nem zárt hazai vita - késztet arra, hogy a diszkriminácó kérdésével részletesen foglalkozzunk.

1. A diszkriminációtilalmi alkotmányos szabályok történeti gyökerei, nemzetközi háttere és alkotmánybírósági értelmezése

1.1. A diszkrimináció tilalma mint emberi jog

A diszkrimináció tilalma az emberi jogok védelmének alapintézménye. Önálló jog, de egyben a többi emberi jog egyik vetülete is, hiszen beszéljünk akár az emberi méltóságról, akár a szólásszabadságról, mindegyiknek fogalmi eleme, hogy azok mindenkit a nemére, fajtájára, bõrszínére, fogyatékosságára stb. tekintet nélkül, egyaránt megilletnek.

A diszkrimináció - mint egyfajta tilalom -, illetve pozitív megfogalmazásban az egyenlõ elbánás elve történelmileg elõször az államhatalom visszaéléseivel szemben fogalmazódott meg. Anélkül, hogy részletes jogtörténeti fejtegetésbe bocsátkoznánk, leszögezhetjük, hogy mára a nemzetközi szerzõdések egész rendszere nem csupán arra kötelezi az államokat, hogy tartózkodjanak a jogegyenlõség megsértésétõl, hanem arra is, hogy állampolgáraikat megvédjék a hátrányos megkülönböztetés különbözõ fajtáitól.

1.2. A faji diszkrimináció tilalma

A faji diszkrimináció tilalmát a legtöbb nemzetközi emberi jogi egyezmény tartalmazza. Ezek közül a legfontosabbak: a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 2. A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányainak 2. cikke: 1. Az Egyezségokmányban részes valamennyi állam kötelezi magát, hogy tiszteletben tartja és biztosítja a területén tartózkodó és joghatósága alá tartozó minden személy számára az Egyezségokmányban elismert jogokat, minden megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül., illetve 26. cikke A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányainak 26. cikke: A törvény elõtt minden személy egyenlõ és minden megkülönböztetés nélkül joga van egyenlõ törvényes védelemre. Erre tekintettel a törvénynek minden megkülönböztetést tiltania kell és minden személy számára egyenlõ és hatékony védelmet kell biztosítania bármilyen megkülönböztetés ellen, mint amilyen például a faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy más helyzet alapján történõ megkülönböztetés., az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációjának 2. cikke Az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációjának 2. cikke: Mindenki, bármely megkülönböztetésre, nevezetesen fajra, színre, nemre, nyelvre, vallásra, politikai vagy bármely más véleményre, nemzeti vagy társadalmi eredetre, vagyonra, születésre vagy bármely más körülményre való tekintet nélkül hivatkozhat a jelen Nyilatkozatban kinyilvánított összes jogokra és szabadságokra. Ezenfelül nem lehet semmiféle megkülönböztetést tenni annak az országnak vagy területnek politikai, jogi vagy nemzetközi helyzete alapján sem, amelynek a személy állampolgára, aszerint, hogy az illetõ ország vagy terület független, gyámság alatt áll, nem autonóm vagy szuverenitása bármely vonatkozásban korlátozott., a faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöbölésérõl New York-ban 1965. december 21-én elfogadott nemzetközi egyezmény 2. cikk elsõ bekezdése A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöbölésérõl New York-ban 1965. december 21-én elfogadott nemzetközi egyezmény 2. cikk elsõ bekezdése: 1. A részes államok elítélik a faji megkülönböztetést és vállalják, hogy a faji megkülönböztetés minden formája kiküszöbölésének és az összes fajok közötti megértés elõmozdításának politikáját minden alkalmas eszközzel haladéktalanul folytatják., az Emberi Jogok és Alapvetõ Szabadságok védelmérõl szóló Európai Egyezmény 14. cikke Az Emberi Jogok és Alapvetõ Szabadságok védelmérõl szóló Európai Egyezmény 14. cikke: A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történõ megkülönböztetés nélkül kell biztosítani., az Amszterdami Szerzõdés 13. cikke Az Amszterdami Szerzõdés 13. cikke: a Szerzõdés többi rendelkezésének sérelme nélkül, és a szerzõdés által a Közösségre ruházott felhatalmazás keretein belül, a Tanács - a Bizottság javaslatával összhangban fellépve, és az Európai Parlamenttel való konzultáció után - az általa szükségesnek ítélt intézkedéseket megteheti a nemi, faji, vallási és a lelkiismereten, fogyatékosságon, koron, szexuális orientáción alapuló diszkrimináció elleni küzdelem érdekében..

1.3. A diszkrimináció elleni küzdelem formái

Az állam a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépése során viszonylag gazdag "eszköztárból" válogathat. Mindenekelõtt a jogpropaganda és a nevelés az, amely hosszú távon pozitív irányban befolyásolhatja a társadalmi folyamatokat, illetõleg alkalmas arra, hogy megszüntesse a kétségtelenül meglévõ elõítéleteket.

Emellett természetesen élni kell a jogi szabályozás eszközeivel is, e beszámoló keretében a jog sajátos lehetõségeirõl szeretnénk bõvebben szólni. Az állam a jogalkotás terén elvileg kétféle technikát alkalmazhat a diszkrimináció megszüntetése érdekében. Egyrészt antidiszkriminációs törvény megalkotása útján tilthatja meg, illetve szankcionálhatja a hátrányos megkülönböztetés különbözõ megnyilvánulási formáit, figyelembe véve egy-egy diszkriminációt megvalósító magatartás konkrét társadalomra való veszélyességét.

Másrészt ún. "elõnyben részesítõ" (megerõsítõ, vagy pozitív diszkriminációs) intézkedéseket alkalmazhat a hátrányos megkülönböztetés alapjául szolgáló "élethelyzetek" átalakítására, így téve kísérletet az esélyegyenlõség mind teljesebb elérésére. A Magyar Köztársaság Alkotmánya mindkét szabályozási módot alkalmazza. Lásd az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseket.

1.4. Az antidiszkriminációs jogalkotásról általában

Az antidiszkriminációs jogalkotásnak alapvetõen két megközelítése ismert. Az angolszász mintájú egységes antidiszkriminációs törvény, mint amilyen például az 1976-ban elfogadott angol Race Relations Act, illetõleg a kontinentális típusú szabályozás, ahol az egyes ágazati jogszabályokban külön-külön megfogalmazva találhatunk diszkriminációtilalmi rendelkezéseket. A magyar szabályozás - amelyet az európai integrációs törekvéseink által indukált jogharmonizációs program keretében feltehetõen felül kell vizsgálni - az utóbbi csoportba sorolható.

Az Európai Unió Bizottsága ugyanis olyan direktíva tervezetét dolgozta ki, amely a faji és etnikai különbségekre tekintet nélküli egyenlõ elbánás elveit rögzíti. A tervezet célja, hogy egy közös diszkriminációfogalmat alkosson, és közös minimális követelményeket állapítson meg a diszkrimináció feltárására, bizonyítására, szankcionálására és kompenzálására az EU tagállamain belül. Ez a minimum-követelményrendszer azt jelenti, hogy a tagállamok a majdani direktívánál több jogot biztosíthatnak állampolgáraiknak, de kevesebbet nem. Bár Magyarország nem tagja az Európai Uniónak, de mint csatlakozás elõtt álló országnak figyelembe kell vennie az EU diszkriminációs kérdésben kialakított, minimális követelményrendszerét. Ezért a magyar diszkriminációs szabályozás áttekintésére csak az EU-direktíva tervezetére figyelemmel (a továbbiakban: Tervezet) kerülhet sor.

1.4.1. A definíció hiánya

Az elsõ, talán legfontosabb probléma a diszkrimináció fogalmának kidolgozatlansága. A magyar jogrendszer "csak" tiltja a diszkriminációt, de sehol nem definiálja azt. A Tervezet nem csupán a közvetlen és közvetett diszkrimináció fogalmát adja meg (faji alapon történõ hátrányos megkülönböztetés), (olyan, látszólag semleges rendelkezés, kritérium, gyakorlat, mely hátrányosan érint egy kisebbséghez tartozó egyént vagy csoportot), de külön nevesíti a "zaklatás" (harassment) tényállását is. Ha valaki például egy kisebbséghez tartozó személyt vagy csoportot azzal a céllal zaklat, hogy ellenséges, lealacsonyító, zavaró környezetet teremtsen, vagy zaklatása ezt eredményezi, megvalósítja a hátrányos megkülönböztetést.

A Tervezet felsorolja mindazokat a területeket, amelyekre a diszkrimináció tilalma kiterjed, és kiemelten kezeli a foglalkoztatás, a szociális ellátás, az oktatás és a különbözõ szolgáltatások igénybevétele során elõforduló diszkrimináció formáit.

A közvetlen, tehát a teljesen nyilvánvaló, direkt formában jelentkezõ hátrányos megkülönböztetés esete a Tervezet által taglalt formában nyilvánvaló elítélést, illetve szankciót von maga után, míg a közvetett diszkrimináció gyanúja esetén ellenbizonyításnak van helye. A diszkrimináció feltárásának a Tervezet által javasolt módja tulajdonképpen egy a cél és az eszköz vizsgálatára irányuló "teszt".

Ez nem jelent mást, mint azt, hogy meg kell vizsgálni, hogy a - látszólag, illetve a jogalkotó szándéka szerint elvileg neutrális, tehát az egyenlõ elbánás elve alapján megfogalmazott - szabály, illetve a kapcsolódó joggyakorlat célja objektíven igazolható-e: azaz nem a kisebbségek, különbözõ etnikai (nemzetiségi) csoportok, személyek elleni elõítélet motiválta-e. Ha a "teszt" ezen elsõ részét kiállta a vizsgált szabály, illetve az alkalmazott norma vagy feltétel, akkor azt kell megnézni, hogy a cél elérésére használt módszer, eljárás megfelelõ és szükséges-e a norma hatályosulásával elérni kívánt cél megvalósításához.

Meg kell jegyeznünk, hogy az ilyen tesztek, illetve vizsgálatok inkább módszertani, mintsem tartalmi fogódzót jelentenek, a diszkrimináció tartalmi követelményeit a bíróságok döntéseinek kell majd tovább finomítania.

Az Emberi Jogok Európai Bíróságának (Strasbourgi Bíróság) diszkriminációfogalma

Magyarországon az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1992. november 5-én lépett hatályba, melynek eredményeképpen az Egyezményben lefektetett jogok megsértése esetén a hazai jogorvoslati lehetõségek kimerítése után bárki a Strasbourgi Bírósághoz (a továbbiakban: Bíróság) fordulhat.

Ezért nemcsak érdemes, hanem megkerülhetetlen a Bíróság diszkrimináció feltárására használt vizsgálati módszerét ("tesztjét") is ismertetni. Elöljáróban meg kell jegyeznünk, hogy az Egyezmény 14. §-ában foglalt diszkriminációtilalmi rendelkezés jelenleg "járulékos" jellegû, azaz a hátrányos megkülönböztetésre csak az Egyezményben és a kiegészítõ jegyzõkönyvekben lefektetett jogok vonatkozásában lehet hivatkozni.

Ismereteink szerint született egy tervezet a diszkriminációmentességhez fûzõdõ jog önállóvá tételére is, azonban ehelyütt csak az eddigi európai gyakorlat elemzésére vállalkozhatunk. A Bíróság a diszkrimináció fennállásának vizsgálatára különbözõ módszereket alkalmazhat.

Az egyik egy ún. összehasonlíthatósági próba: ebben az esetben a Bíróság azt vizsgálja, hogy a panaszos olyan személyhez képest találta-e hátrányosabbnak a saját helyzetét, akivel összemérhetõk a körülményei. Amennyiben a két összehasonlított szituáció alapvetõen különbözõ, a Bíróság elutasítja a diszkrimináció "vádját".

A másik vizsgálati módszer - az ún. "indokolhatósági teszt" - alapján akkor állapítható meg diszkrimináció, ha a különbségtételnek nincs objektív és ésszerû indoka. Az ilyen indoknak két kritériuma van: 1. a különbséget tevõ jogszabály által kitûzött célnak legitimnek kell lennie, illetve 2. az ennek a célnak az elérése érdekében alkalmazott eszköznek arányosnak kell lennie a céllal. Azaz az indokolhatósági próba része egy cél/eszköz arányossági vizsgálat is.

Az Alkotmánybíróság diszkriminációfogalma

Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában - meglehetõsen általánosan - megfogalmazott diszkriminációtilalmi rendelkezést.

Az Alkotmánybíróság iránymutató értelmezése szerint a diszkrimináció tilalma pozitív megfogalmazásban azt jelenti: "...hogy a jognak mindenkit egyenlõként (egyenlõ méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékû figyelembevételével kell a jogosultságot és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." [9/1990. (IV. 25.) AB hat.]

Az Alkotmánybíróság jogértelmezésébõl kitûnik, hogy a diszkrimináció tilalma nem abszolút tilalom: "A jogegyenlõség nem jelenti a természetes személyeknek a jogon kívüli szempontok szerinti egyenlõségét is. Az ember, mint a társadalom tagja hivatása, képzettsége, kereseti viszonyai stb. szerint különbözhet, és ténylegesen különbözik is más emberektõl. Az állam joga - s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévõ különbségeket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével -, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértõ megkülönböztetéseket." [61/1992. (XI. 20.) AB hat.]

Ugyanakkor ez a tilalom, illetve a jogegyenlõség követelménye jelen van a jogrendszer valamennyi szabályában: "Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nemcsak az emberi, illetve az alapvetõ állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre." [61/1992. (XI. 20.) AB hat.]

Az Alkotmánybíróság nem tesz különbséget közvetlen és közvetett diszkrimináció között, és a 349/B/1994-es határozatából arra lehet következtetni, hogy a közvetett diszkrimináció szempontját - vagyis azt, hogy bár egy jogszabály céljaiban nem, de eredményében irányulhat egy kisebbség ellen - nem tekinti vizsgálandónak.

Az Alkotmánybíróság a sértett jogok fajtája szerint két különbözõ tesztet alakított ki a hátrányos megkülönböztetés fennállásának vizsgálatára.

Enyhébb "próbát" (tesztet) kell kiállnia az olyan szabályozásnak, amely felveti a diszkrimináció gyanúját, de az nem alapjogra vonatkozik. Ugyanez a teszt alkalmazandó az ex gratia juttatások esetén is, amikor tehát nem eleve jogosultak közti különbségtételrõl, vagyis nem alanyi jogról van szó.

Ez a teszt "vonja meg" a pozitív diszkrimináció határait is, amibõl látható, hogy az Alkotmánybíróság értelmezésében a pozitív diszkrimináció nem alanyi jog, hanem csupán célkitûzés, melynek tartalmát a mindenkori államhatalom határozza meg. Mint azt az Alkotmánybíróság kifejtette: "...az Alkotmány az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölésére nem állapított meg alanyi alapjogot, hanem általános állami célkitûzést és törekvést fogalmazott meg a jogegyenlõség megvalósulását, az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedések kilátásba helyezésével. Az e célkitûzések megvalósulását szolgáló állami intézkedések tartalmának kialakítása azonban - természetesen az Alkotmány keretei között - a hatáskörrel rendelkezõ állami szervek belátásától függ." [2100/B/1991. AB hat.]

Tehát a fenti esetekben alkalmazott vizsgálat egy ún. ésszerûségi teszt, vagyis a korlátozás, illetve a nem egyenlõ bánásmód akkor nem tekinthetõ diszkriminatívnak, ha annak tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerû indoka van, vagyis nem önkényes.

Ezen belüli további követelmények vonatkoznak a különbözõképpen szabályozott, vagy különbözõ helyzetû csoportok összehasonlítási módjára: "...a megkülönböztetés alkotmányosságának alátámasztására az Alkotmánybíróság nem fogadhat el preferált csoportokra vonatkozó olyan érveket, amelyek nem kizárólag erre a csoportra érvényesek. Az egyenlõként kezelés bizonyítása másrészt megköveteli mind a preferált, mind a hátrányos helyzetbe hozott csoport saját szempontjainak teljes bemutatását, az értékelés módjával együtt." [21/1990. (X. 4.) AB hat.]

Az alkotmányos alapjogok vonatkozásában az Alkotmánybíróság szigorúbb mércét, egy ún. szükségesség/arányosság tesztet használ: "Az alapjogok korlátozásának e jogok lényeges tartalma a határa: az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy alapvetõ jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint valamely alapjog lényeges tartalmát az a korlátozás sérti, amely - valamely más alapvetõ jog vagy alkotmányos cél érdekében - nem elkerülhetetlenül szükséges, továbbá ha szükséges is, a korlátozás által okozott jogsérelem az elérni kívánt célhoz képest aránytalan." [6/1998. (III. 11.) AB hat.]

A magyar jogrendszerben nem az Alkotmánybíróság feladata a mindennapi életben felmerülõ diszkriminatív gyakorlat felszámolása és a diszkrimináció orvoslása, az Alkotmánybíróság határozatainak és tesztjeinek mégis irányadó szerepük van a diszkrimináció fogalmának kialakításában.

Az ombudsman eljárásai során kialakult diszkriminációfogalom

A kisebbségi ombudsmanhoz számos, a faji (etnikai, nemzetiségi) diszkriminációval kapcsolatos panasz érkezik, amelyek vizsgálata során meg kell állapítania, hogy a sérelmezett jogszabály, magatartás valóban diszkriminatív-e.

Az ombudsmani gyakorlat a vizsgálatok során nemcsak a direkt, hanem a közvetett diszkrimináció jogsértõ voltát is megállapítja, hiszen "nem hunyhat szemet" a burkolt formában jelentkezõ hátrányos megkülönböztetés esetei felett sem.

A közvetett diszkrimináción belül azonban különbséget kell tenni a kisebbségi lét okán (sajátos tradíció, eltérõ kultúra) és a kisebbségi csoport hátrányos szociális helyzete vagy alacsony iskolai végzettsége miatt elszenvedett hátrányok között. Az elõbbieket alapvetõen antidiszkriminációs szabályokkal, míg az utóbbiakat esélyegyenlõtlenséget kiküszöbölõ intézkedésekkel lehet orvosolni.

Napjaink szociológiai kutatásai Lásd: Kemény István: Tettekre sürgetõ közállapotok, avagy az állam felelõssége. (A hátrányos megkülönböztetés tilalmától a pozitív diszkriminációig) Aduprint-Indok, 1998. mutattak rá arra, hogy a hátrányos szociális helyzet és az alacsony iskolai végzettség sem tekinthetõ olyan társadalmi jelenségnek, amelyhez a diszkriminációnak nincs köze. Ha például a roma és nem roma munkanélküliek arányát összevetjük, a két csoport közti eltérést számos ok magyarázza - többek között a romákat nagyobb arányban jellemzõ iskolázatlanság, illetõleg az, hogy többségük az ország válságsújtotta körzeteiben lakik, és olyan iparágakban dolgozott, melyek a rendszerváltás után gyakorlatilag megszûntek. Azonban ezek az okok együttesen sem indokolják az arányok ilyen fokú különbségét. Marad tehát egy "reziduum", amely nem magyarázható a felsorolt tényezõkkel, és amiben bizonyosan jelen van a diszkrimináció hatása is.

A kisebbségi ombudsman kisegítõ iskolákban folytatott vizsgálata hasonló elméleti alapvetést alkalmazva állapította meg a közvetett diszkrimináció fennállását. A cigány tanulók a népesség egészéhez viszonyított számát messze meghaladó aránya a kisegítõ oktatás rendszerében - eredményét tekintve - megvalósítja a roma gyermekek hátrányos megkülönböztetését. A gyermekeket megvizsgáló szakértõi bizottságok ugyanis nem kizárólag értéksemleges teszteket alkalmaznak az iskolaérettség megállapításakor, hanem fogyatékosként kezelnek - szociális körülményeik és kulturális különbözõségük miatt bizonyos ismeretekkel nem rendelkezõ - gyermekeket is.

A kisebbségi ombudsman fontosnak tartja a diszkriminatív helyzetek - amelyek antidiszkriminációs intézkedéseket igényelnek - és az esélyegyenlõség érdekében kialakított megerõsítõ vagy pozitív diszkriminációs gyakorlat közötti különbséget. A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V. 5.) Kormányhatározat az oktatás, a kultúra, a foglalkoztatás, a térségfejlesztés, a szociális helyzet, az egészségügy, a lakásügy területén megfogalmazott intézkedéstervei nem orvosolhatják az antidiszkriminációs szabályok hiányát.

Az ombudsman a kisebbségek önkormányzás terén meglévõ, csupán formálisnak tekinthetõ jogait, illetve parlamenti képviseletük megoldatlanságát egyértelmûen diszkriminatívnak tartja, amelyen az állam köteles változtatni. Álláspontunk szerint tehát nem lehet szó az egyenlõség intézményesült formájáról addig, amíg a kisebbségek a közügyek meghatározott körében nem hozhatnak önálló döntést. Hiszen az önkormányzáshoz való jog az egyenlõség elengedhetetlen garanciája, tehát nem kiegészítõ, állami mérlegelés tárgyát képezõ jogosítvány, hanem az egyenlõség alapjogának feltétele. A jelen országgyûlési biztosi beszámoló keretében - talán szokatlan és úttörõ módon - olyan törvénytervezetet tárunk az Országgyûlés elé, amelynek teljes vagy részleges elfogadása lehetõvé tenné a magyar nemzetiségek (kisebbségek) jogainak koncepcionális újrafogalmazását, amely biztosítaná a kisebbségi önkormányzatok közjogi funkcióinak kiteljesítését, és az ún. "nemzetiségi közügyekben" a valódi önkormányzati autonómia megvalósulását.

A kisebbségek parlamenti képviseletének biztosítása alkotmányos kötelezettség, ami több mint tíz éve nem teljesül. Az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10.) határozatában megállapította, hogy az Országgyûlés az Alkotmány 68. §-a szerint jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elõ. A parlamenti képviselet szükségességérõl nem folyhat vita, eltérõ nézetek csak a megvalósítás módjáról vannak. A kisebbségi ombudsman a problémát a választójogi törvény 5%-os küszöb-szabályának a kisebbségekre vonatkozó alkalmazásában látja. A kisebbségi lét lényegébõl fakadóan egy ilyen szabály hátrányos megkülönböztetést eredményez. Ezért az ombudsman az Alkotmánybírósághoz fordult és indítványozta, hogy az országgyûlési képviselõk választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.) vonatkozó rendelkezéseit minõsítse alkotmányellenesnek és semmisítse meg: "A választójogi törvényben foglalt fõszabály szerint a jelöltek a leadott szavazatok, illetve a töredékszavazatok arányában jutnak mandátumhoz, ehhez képest a választási küszöb elõírása speciális szabályt jelent. Amenynyiben a Vjt. a kisebbségi pártok tekintetében nem írná elõ a mandátumszerzés feltételeként a választási küszöb elérését, ebbõl az következne, hogy a speciális szabály alkalmazása helyett - figyelemmel arra, hogy az a kisebbségek sajátos helyzetébõl adódóan esetükben hátrányos megkülönböztetést eredményez - vissza lehetne térni az általános rendelkezéshez. A kisebbségi pártok mandátumszerzéséhez szükséges szavazatarány eltörlése tehát nem elõnyben részesítést jelentene, hanem annak kifejezése lenne, hogy a Parlament mûködõképességéhez fõzõdõ alkotmányos érdek védelme - amely a politikai pártok tekintetében szükségessé teszi az 5%-os küszöb alkalmazását - esetükben nem indokolja ezt a rendelkezést. Lásd az alkotmánybírósági indítvány teljes szövegét a jelen beszámoló 6. számú mellékletében."

1.4.2. A jogérvényesítés lehetõségének hiányai

Az alkotmánybeli deklaratív tiltást még számos ágazati jogszabály megismétli, tényleges eligazítást azonban nem ad - sem a jogalkalmazónak, sem a sérelmet szenvedett félnek - a jogérvényesítésre. A Tervezet 7. cikke szerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell olyan bírósági és/vagy adminisztratív eljárást, melynek során kikényszeríthetõk a Tervezet által megfogalmazott kötelezettségek.

A Tervezet a jogérvényesítés megkönnyítése érdekében sajátos intézményt vezet be: a 7. cikk (2) bekezdése felhatalmaz szervezeteket, hogy a sértett fél érdekében, annak egyetértésével eljárást indítsanak. Azaz nemcsak a sérelmet szenvedett fél, hanem az erre külön feljogosított jogalanyok is keresetindítási joggal rendelkeznének. Az ombudsmani vizsgálatok tapasztalata is azt mutatja, hogy a jogaikat sokszor nem ismerõ, a társadalom által kiközösített, további retorzióktól félõ emberek gyakran nem jutnak el a jogérvényesítésig.

A Tervezet 8. cikke a bizonyítási teher megfordítását is elõírja. Amennyiben a sértett fél olyan tényeket közöl, melyek valószínûsítik, hogy közvetlen vagy közvetett diszkrimináció történt, a felelõsségre vont félnek kell bizonyítania, hogy nem sértette meg az egyenlõ elbánás elvét. A fordított bizonyítási teher szabálya alól egyedül a büntetõeljárás lehet kivétel. A mai magyar jogszabályok két kivételtõl eltekintve nem használják a fordított bizonyítási teher módszerét a diszkrimináció vizsgálata során, és ez a hátrányos megkülönböztetés indirekt formáinál kilátástalanná teszi a bizonyítást.

Az egyik kivétel a Munka Törvénykönyvérõl szóló 1992. évi XXII. törvény (továbbiakban: Mt.) 5. §-ának (2) bekezdése: "Ha a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megszegésével kapcsolatban vita merül fel, a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy eljárása az (1) bekezdésben foglaltakat nem sértette."

A másik kivétel a kisebbségi ombudsman kezdeményezésére módosított - a munkaügyi ellenõrzésrõl szóló - 1996. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Met.) 8. §-a. Ennek eredményeként 2000. január 1-je után már a foglalkoztatónak kell bizonyítania, hogy a munkavállalóval szembeni intézkedése nem volt diszkriminatív.

A Tervezet a hátrányos megkülönböztetés ellen fellépõk védelmére is gondol. A 9. cikkben védi azokat, akik diszkrimináció miatt hatósági eljárást kezdeményeznek, és így megtorlásnak teszik ki magukat. Az államoknak biztosítaniuk kell a diszkrimináció ellen fellépõ személyek védelmét. A magyar viszonyok között ennek a szabálynak fõleg a kisebb településeken lenne jelentõsége.

A megfelelõ szankció a jogérvényesítés nélkülözhetetlen feltétele. A 14. cikk szerint a szankciónak hatékonynak, arányosnak és "lebeszélõ" jellegûnek kell lennie. Hatékonynak és arányosnak a jogsértõvel szemben, és meggyõzõnek mindazok felé, akiket kötelez a diszkrimináció tilalma. A mai magyar szabályozás sokszor egyáltalán nem tartalmaz szankciót, és ezzel nem tesz eleget annak az alkotmányos szabálynak sem, miszerint a diszkriminációt a törvény szigorúan bünteti [70/A. (2) bekezdés].

1.4.3. A jogalkalmazás hiányosságai

Számtalanszor találkozunk a bürokratikus ügyintézés jelenségeivel. Ilyenkor általában anyagi jogszabályok nem sérülnek, közvetlen diszkrimináció sem valósul meg, de a nem kellõ körültekintéssel, nem elvárható hangnemben történõ, a szükséges információt sokszor elhallgató ügyintézés (maladministration) az amúgy is hátrányban levõket fokozottabban sújtja. A Tervezet 10. cikke ezért külön kitér a diszkriminációtilalom érdekében megtett intézkedések ismertetésére: biztosítani kell, hogy az ezzel kapcsolatos információ eljusson a társadalomhoz. Az állampolgárokat tájékoztatni kell az egyenlõ elbánás elvébõl következõ speciális jogokról és kötelezettségekrõl. Biztosítani kell a hatóságok megfelelõ tájékoztatását, a közalkalmazottak, köztisztviselõk ez irányú képzését is. Az információnak, a jogok ismeretének, a képzettségnek a hiánya Magyarországon is jelentõs probléma.

Az EU Bizottsága a Tervezet mellett egy akcióprogramot is kidolgozott a diszkrimináció elleni küzdelem hatékonysága érdekében. A fõ cél a nemzetközi együttmûködés, az információk, a kialakult jó gyakorlatok (good practices) cseréjének biztosítása. Ezen belül három részcélt határoz meg az akcióprogram: 1. a diszkrimináció természetének és terjedelmének, illetve a diszkrimináció-tilalmi rendelkezések hatékonyságának elemzése (statisztikai adatbázisok létrehozása), 2. a diszkrimináció ellen küzdõ szervezetek támogatása, 3. a diszkriminációtilalmi elv érvényesülésének megfelelõ társadalmi környezet kialakítása (figyelemfelhívó, közvéleményt befolyásoló publikációk megjelenésének, kampányok, konferenciák, szemináriumok szervezésének, speciális díjak alapításának támogatása). A közvélemény ilyen irányú "befolyásolására", a társadalmi párbeszéd kialakítására Magyarországon is nagy szükség lenne.

2. A kisebbségek és az állam viszonya, két múlt évi nemzetközi konferencia ajánlásainak tükrében

2.1. Közös konferenciánk az Európa Tanáccsal

A kisebbségi törvény módosításának folyamatban lévõ munkái szükségképpen felvetik a kisebbségi önkormányzás és a kisebbségek képviseletének és állami döntésekben való részvételének újragondolását is. Ez indított bennünket arra, hogy az Európa Tanáccsal közösen az utóbbi témakörrõl nemzetközi tanácskozást szervezzünk. E konferencián egész sor kelet- és nyugat-európai szakértõ és gyakorló kisebbségi képviselõ - köztük a szomszédos országok magyar közösségeinek reprezentánsai - fejtette ki álláspontját. A konferencia végkövetkeztetései a következõk. Kovács Péter egyetemi tanár a konferencián elhangzott összegzése alapján.

Az elsõ tézis, amely nagyon sok elõadásban visszaköszönt, az, hogy nincsen egységes európai modell. Az európaiság, illetve Európának az elvárása az, hogy az emberi jogok, a jogállamiság és a parlamenti demokráciának az elengedhetetlen biztosítása mellett valamilyen formában biztosított legyen a kisebbségi érdekeknek a védelme is, illetve a kisebbség valamilyen formában vegyen részt intézményesen is a döntéshozatalban.

Másodszor: a választott megoldásnak mindenféleképpen illeszkednie kell az ország alkotmányos struktúrájához.

A harmadik tézis az, hogy a megoldás sohasem lesz egy logikailag tökéletesen csiszolt gyémánt, hanem a kisebbségek helyzetét figyelembe vevõ politikai megállapodásnak jogilag többé-kevésbé rendszerbe szedett tükörképe.

A negyedik: ezek a megoldások történelmileg változnak, adaptálódnak a kisebbségek tényleges helyzetéhez, és csak akkor mûködnek többé-kevésbé kielégítõen, ha a kisebbség maga is aktív, hogy ha részt akar venni sorsának alakításában.

Az ötödik tézis: a kisebbség akkor tud hatékonyan részt venni a döntéshozatalban, ha nemcsak a kisebbségi nyelvi, kulturális kérdésekre koncentrál, hanem a társadalmat érintõ többi kérdésben is van megalapozott, szakszerû véleménye. Akkor fogják õt partnernek elfogadni a többségi nemzethez tartozó pártok, és egyáltalán a politikai elit.

Igen hangsúlyozottan került elõ több elõadásban is a "mérleg nyelve" funkció. Nevezetesen, hogy a társadalmi szakító konfliktusokban való egyértelmû állásfoglalás kedvezõ-e, vállalható-e. Igen érdekes volt azt hallani, hogy itt az érintettek tapasztalatai jelentõsen eltértek egymástól.

Szintén több elõadásban felmerült az a kérdés, hogy a kisebbségek legyenek-e egymásra tekintettel, szolidárisak legyenek-e egymással, vagy pedig csak a saját kisebbségi problémájukra gondoljanak. Volt olyan vélemény, és a többség ezt képviselte, hogy az az igazságos és praktikus, ha a kisebbségek egymással szolidaritást vállalnak, kiállnak a másik törekvése mellett is.

A nyolcadik közös pont: a kisebbségek parlamenti képviselete megvalósulásának elemzése. Nevezetesen a saját erõbõl való bejutás önmagában véve milyen legitimációt jelent, mennyire szerencsés dolog, mennyire tudja elfogadtatni így saját magát a többi parlamenti képviselõvel az illetõ kisebbség.

Hasonlóképpen hallhattunk igen érdekes megközelítést és elemzéseket arról, hogy a garantált parlamenti képviseletnek milyen elõnyei lehetnek, ezeket milyen pragmatikus szabályozással lehet elérni.

Igen érdekes volt az a tézis, miszerint a kisebbség maga is dönthet úgy, hogy tulajdonképpen a garantált képviseletre nincsen szüksége, hiszen egyéb módon is tudja saját érdekeit érvényesíteni.

A kilencedik gondolat, amely felmerült, a következõ: ha már bent van a kisebbség a parlamentben, akkor a parlamenti belsõ életben, a parlamenti belsõ mûködési struktúrákban milyen formákban vehet részt. Hallhattunk példát arra, hogy milyen elõnyei vannak a saját, önálló kisebbségi frakció megteremtésének.

A tizedik tézis, és ez a legfontosabb tézis az adott esetben, az alfája és az ómegája is az egész kisebbségi részvételnek a politikai életben: a parlamenti képviselet nem szakítható ki az államnak a saját alkotmányos kontextusából és a parlamenti képviselet léte annak függvényében értelmezhetõ, hogy van-e és milyen tartalommal mûködik egy önálló kisebbségi törvény, illetve a jogrendszeren belül milyen eleve létezõ kisebbségvédelmi garanciák vannak, amelyek ténylegesen is érvényesülnek.

Több változatban hangzottak el a kisebbségvédelemre vonatkozó metaforák: végsõ soron a kisebbségvédelem is egy fekete doboz, aminek az a lényege, hogy mûködjön. Nem kell nekünk feltétlenül látnunk az összes belsõ mûködési mechanizmust, hanem bizonyos keretek között vállalni kell és lehet bizonyos elõre lépést úgy is, hogy minden részletkérdés nincs kidolgozva. Hasonlóképpen hallhattunk fejtegetéseket annak a metaforának az értelmérõl, illetve az általa okozott nehézségekrõl, ami a "színvak" alkotmányjogi megközelítésre vonatkozik a különbözõ kisebbségi mechanizmusokban. Nevezetesen a különbözõ államok jogfejlõdése valamilyen formában mégiscsak abba az irányba tendál, hogy ezt a bizonyos színvak alkotmányjogi megközelítést fel kell adni, ellentételezni kell, hiszen a színvak nem az igazi, valós képet látja, hanem csak egy hamis, egysíkú képet észlel a társadalomról.

Nagyon sok metaforát lehet kölcsönözni a botanikából is a kisebbségvédelemre. Találkozhattunk azzal, hogy a kisebbségek a parlamentben egyfajta szirmot jelentenek. Hallhattuk azt is, hogy egy magányosan álló tölgy a parlament kusza viharaiban. Hallhattuk azt is, hogy egy parlagfû a kisebbség, ami esetleg irritálja a többséget. A botanikai metaforarendszert gazdagíthatjuk tovább: a kisebbség lehet akár tavirózsa is, ami együtt hullámzik a vízzel, ugyanakkor végsõ soron még is csak a helyén marad, és esztétikailag lényegesen érdekesebbé teszi magát az egész kisebbségi összefüggésrendszert, magát az egész tájképet.

Szembesíteni kell az elméletet és a gyakorlatot egymással. Elég sok tudományos mû született már a kisebbségvédelemrõl, azonban úgy ítéljük meg, hogy felesleges a kisebbségvédelmet túlontúl tudományosan kezelni, hiszen ha van valamiféle döntés, annak úgy is meg lehet találni az elméleti alapú magyarázatait, illetve a megfelelõ alkotmánytechnikai szervezeti megoldásait. Ennek megfelelõen elfogadhatjuk, hogy ha igaz is az, hogy a kisebbségvédelem és a parlamenti képviselet túl komoly dolog ahhoz, hogy pusztán csak a jogászokra lehetne bízni, az is igaz, hogy az egész kimunkálásában ugyanolyan szerepük lesz, mint a politikusoknak és természetesen maguknak a kisebbségeknek is.

2.2 A Lund Deklaráció ajánlásai

A másik konferenciára a svédországi Lund városában került sor, az EBESZ Kisebbségi Fõbiztosának kezdeményezésére, a világ számos igen neves szakértõjének részvételével. A konferencia ún. Lund Deklaráció-ként ismertté vált ajánlásai (az 1996-os Hágai és az 1998-as Oslói Ajánlások folytatásaként) a következõk.

I. Általános elvek

1. A nemzeti kisebbségek hatékony közéleti részvétele a békés és demokratikus társadalom lényeges alkotórésze. Európa és a világ más részének tapasztalatai azt mutatják, hogy e részvétel elõsegítése érdekében a kormányoknak speciális intézkedéseket kell tenniük a kisebbségek érdekében. Ezek az ajánlások a kisebbségek államba történõ jobb bevonását és azt szolgálják, hogy lehetõvé váljon saját identitásuk és jellemzõ vonásaik megõrzése, ezáltal elõsegítve a jó kormányzást és az állam egységét.

2. Ezek az ajánlások a nemzetközi jog alapelvein és szabályain nyugszanak úm. az emberi méltóság, az egyenlõ jogok és a megkülönböztetéstõl való mentesség tisztelete, mivel azok a nemzetiségeknek a közéletben való részvételét és más politikai jogokhoz való jogát érintik. A nemzetközileg elismert emberi jogok és a jogállamiság tisztelete az állam kötelessége, ami lehetõvé teszi a civil társadalom teljes kiépülését a tolerancia, a béke és a jólét jegyében.

3. Ha a kisebbségek effektív közéleti részvéte speciális hatalmi intézmények által történik, azoknak minden ezáltal érintett emberi jogait garantálniuk kell.

4. Az egyén kisebbségi csoporthoz tartozásán kívül számos más identitással is rendelkezik. Abban a kérdésben való döntés, hogy valaki a kisebbséghez vagy többséghez tartozik, vagy az, hogy ezt nem akarja eldönteni, az egyén szabad elhatározásán múlik, erre senkit nem lehet kényszeríteni. Sõt senkinek nem szabad semmilyen hátrányt szenvednie egy ilyen döntés eredményeképpen, de annak elutasítása esetén sem.

5. Az ezen ajánlásoknak megfelelõ intézmények és eljárások kialakításánál mind a forma, mind a tartalom fontos. A kormányok és a kisebbségek egyaránt törekedjenek arra, hogy konzultációikat az együttmûködés, az átláthatóság és a számonkérhetõség jellemezze a bizalom légkörének kialakítása érdekében. Az állam bátorítsa a közszolgálati médiát arra, hogy segítse elõ az interkulturális megértést és mutassa be a kisebbségek problémáit.

II. A döntésekben való részvétel

A) A központi kormányzati szintû megoldások

Az államnak biztosítania kell, hogy a kisebbségek hatékonyan hallathassák hangjukat a központi szinten, beleértve a szükséges mértékû speciális intézményeket. Ezek a körülményektõl függõen lehetnek:

B) Választások

1. Az európai és a világ más részein szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a választás folyamatának igen nagy a jelentõsége a kisebbségeknek a politikai szférába való bevonása szempontjából Az államoknak garantálniuk kell a kisebbségi közösségekhez tartozók bevonását a közügyekbe, beleértve a választás és a választhatóság egyenlõségét.

2. A politikai pártok megalakítására és mûködésére vonatkozó szabályoknak az egyesülési szabadság nemzetközi jog által garantált alapelvével összhangban kell lenniük. Ez az alapelv magában foglalja a pártalapítás jogát mind az olyan pártok esetében, amelyeknek alapja egy közösséghez való tartozás, mind az ilyen szempontot figyelmen kívül hagyó pártok esetében.

3. A választási rendszernek elõ kell segíteni a kisebbségek képviseletét és részvételét.

4. A választási körzetek határait úgy kell megállapítani, hogy az elõsegítse a kisebbségek képviseletét.

C) Megoldások regionális és helyi szinten

Az államoknak alkalmazniuk kell a fent említett megoldásokat a regionális és a helyi szinten is, a kisebbségek részvételének elõsegítése érdekében.

A regionális és a helyi hatóságok szervezete és eljárása átlátható és hozzáférhetõ kell hogy legyen annak érdekében, hogy a kisebbségeket részvételre ösztönözze.

D) Tanácsadó és konzultatív testületek

1. Az államok hozzanak létre megfelelõ intézményes formában mûködõ tanácsadó és konzultatív testületeket, amelyek az állami szervek és a nemzeti kisebbségek közötti párbeszéd fórumaiként szolgálnak. Ezek a testületek speciális bizottságokat is magukban foglalhatnak, például a lakhatás, az oktatás, a nyelvhasználat és a kultúra, valamint a földdel kapcsolatos kérdések tárgyában. A testületek összetétele tükrözze céljukat és szolgálja a kisebbségi érdekek fokozottabb megjelenítését és érvényesítését.

2. Ezek a testületek legyenek képesesek arra, hogy döntéseket készítsenek elõ, ajánlásokat fogalmazzanak meg, törvényhozási és más javaslatokat készítsenek, folyamatokat figyeljenek meg, és véleményezzék azokat a kormányzati döntéseket, amelyek közvetve vagy közvetlenül kisebbségeket érintenek. Az állam hatóságai rendszeresen konzultáljanak ezekkel a testületekkel a kisebbségeket érintõ törvényhozási és adminisztratív intézkedésekrõl, hogy ezáltal is hozzájáruljanak a kisebbségek ügyének kielégítõ rendezéséhez, illetve a bizalom kiépítéséhez. E testületek kielégítõ mûködéséhez természetesen a megfelelõ források biztosítása is szükséges.

III. Az önkormányzás

E pont alatt a Deklaráció részletesen tartalmazza azokat az elõírásokat, amelyek egy jól mûködõ kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozásához és mûködtetéséhez elengedhetetlenül szükséges, beleértve a probléma szervezeti, hatásköri és pénzügyi vonatkozásait.

A Deklaráció végül az ajánlott megoldásokkal kapcsolatos jogi garanciákat, illetve az ezekre vonatkozó elveket sorolja fel, így például szól az alkotmányos szintû szabályozás szükségességérõl, az esetleges jogviták megfelelõ kezeléséhez szükséges igazságszolgáltatási és más intézményekrõl, illetve a konfliktusok megelõzése és feloldása szempontjából szóba jöhetõ intézkedésekrõl.

E két konferencia eredményeinek bemutatása az ez évi beszámolóban - megítélésem szerint - azért indokolt, mert a törvényhozás elõtt álló feladat - a kisebbségi törvény módosítása - jó megoldásához igen hasznos és megszívlelendõ információkat szolgáltat.

II.
A kisebbségi önazonossághoz való jog

1. A Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt tilalom jogellenes és "szükségszerû" megsértésének esetei, az önazonossághoz való jog természetes korlátai

A Nektv. preambulumában foglalt deklaratív rendelkezések, valamint a törvény 3. § (2) bekezdése egyértelmûvé teszik, hogy a Magyar Köztársaság a nemzeti vagy etnikai önazonossághoz való jogot olyan alapvetõ emberi jogként kezeli, amely az egyes természetes személyeket, illetõleg ezek sajátos nemzetiségi (etnikai) közösségeit egyaránt megilleti. Maga a kisebbségi törvény e deklaráció szellemében, azaz a kisebbségi önazonossághoz való jog feltételek nélküli elismerését vállalva - az egyéni és a közösségi jogok szintjén - létrehozta azt az eszközrendszert, amely többé-kevésbé alkalmas az elmúlt évtizedekben kétségtelenül végbemenõ asszimilációs folyamatok megállítására, illetõleg mérséklésére.

A XX. századi történelem tapasztalatai sajnos egyértelmûen bizonyították, hogy sem Magyarországon, sem más, kisebbségek által ugyancsak lakott országokban, a számszerû többségben élõk, de maga a politikai értelemben vett nemzet sem tanúsított, illetve tanúsít olyan fokú toleranciát, amelybõl következõen teljes mértékben túlzottnak minõsíthetnénk a történelmi gyökerekbõl táplálkozó, és még napjainkban is ható félelmeket.

A Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés éppen ezért fogalmazza meg azt a garanciálisnak, kisebbségvédelmi jellegûnek tekinthetõ szabályt, mely szerint: "Valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhetõ."

Az idézett tiltó rendelkezéssel a jogalkotó célja egyértelmûen az volt, hogy az állam megakadályozza, elejét vegye nemzeti és etnikai kisebbségi listák készítésének, tehát védje a kisebbséghez tartozó állampolgárok jogait. A biztonság garantálására való állami törekvés megfigyelhetõ a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) rendelkezései között is, hiszen a 2. § 2/a) pontjában foglalt értelmezõ rendelkezés különleges adatnak minõsíti a faji eredetre, a nemzeti és etnikai hovatartozásra vonatkozó személyes adatokat, amelyek kezelésére szigorú szabályokat tartalmaz, sõt a különleges személyes adatokkal való visszaélést a jogalkotó a büntetõjog eszközeivel is szankcionálta.

Az identitás vállalásának és kinyilvánításának a joga - a fentiekben említett garanciális szabályok ellenére - nem érvényesül maradéktalanul. A kisebbségi törvényben biztosított egyes speciális jogok gyakorlása ugyanis nem lehetséges anélkül, hogy a jogalany az identitásáról, kisebbséghez tartozásáról ne nyilatkozzék.

A Nektv. 12. § (1) bekezdésében szabályozott egyéni kisebbségi jog lehetõvé teszi a kisebbséghez tartozó személyek részére a saját, illetõleg gyermekeik utónevének szabad megválasztását, a családi és utónév anyanyelvi szabályok szerinti anyakönyveztetését, illetõleg azt, hogy kérjék a nemzetiségi nevek - hivatalos okmányokban való - feltüntetését is.

A Nektv. 12. § (2) bekezdése értelmében azonban a kétnyelvû anyakönyvezésre és a kétnyelvû személyi okmányok kiállítására csak kérésre kerülhet sor, tehát kétségtelen, hogy a joggyakorlás feltétele e vonatkozásban a kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében történõ, szóbeli vagy írásbeli nyilatkozat megtétele.

Ugyancsak relatív az identitásvállalás szabadságának a joga egy speciális közösségi jog, konkrétan a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának a vonatkozásában. Mint ismeretes, a kisebbségi önkormányzati választások kitûzését legalább öt, magát ugyanahhoz a kisebbséghez tartozónak valló választópolgár kezdeményezheti, tehát a joggyakorlás feltétele ekkor is az identitás kérdésében való nyilatkozattétel.

Ezekben az esetekben, illetõleg egyéb, speciális jogok érvényesítése során sincs lehetõség azonban arra, hogy a kisebbséghez tartozás kérdésében való nyilatkozat valódiságát bárki is jogszerûen megkérdõjelezhesse, jóllehet egészen nyilvánvalóan vannak olyan törekvések, illetõleg igazolható érdekek, amelyek figyelembevételével - bizonyos, kivételesnek minõsíthetõ esetekben - ezt a jogot biztosítani kellene legalább a kisebbségek legitimnek tekinthetõ közösségeinek.

Természetesen az államnak az önazonossághoz való jogot feltétlenül tiszteletben kell tartania, és e körben egyetlen állami szerv, illetõleg hatóság sem vindikálhat magának olyan jogot, amely lehetõvé tenné számára, hogy a kisebbséghez való tartozás kérdésében állami aktussal "felülrõl" határozzon, illetve az is alkotmányos aggályokat vetne fel, ha az állam dönthetné el, hogy mely szervet tekint valamely kisebbség legitim képviselõjének.

Az önkormányzáshoz való alapjogból következõen legitim kisebbségi szervezeteket - így különösen a közjogi jogalanyisággal rendelkezõ kisebbségi önkormányzatokat - kizárólag demokratikus, és lehetõleg közvetlen választás útján, csak a választópolgárok közösségének van joguk létrehozni.

Régóta vitatott kérdés, hogy az Alkotmány 68. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés - miszerint a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre - nem ellentétes-e az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében foglalt - az aktív és a passzív választójog általánosságát kimondó - szabállyal.

A jelenlegi jogszabályi kondíciók mellett ugyanis kétségtelen tényként állapítható meg, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon - kisebbségi kötõdésétõl függetlenül - bármely választójoggal rendelkezõ magyar állampolgár választhat, illetõleg választható, vagyis a társadalom politikai aktivitása óhatatlanul befolyásolja a kisebbségi önkormányzatok megalakulását, tehát azt, hogy kibõl lesz kisebbségi önkormányzati képviselõ, nem feltétlenül és kizárólag az érintett kisebbséghez tartozók szavazatai döntik el.

Tekintettel arra, hogy két alkotmányos rendelkezés látszólagos vagy esetleg valóságos kollíziójáról van szó, kétségesnek tûnik, hogy az Alkotmánybíróság vállalkozna-e az említett vita lezárása, illetõleg a kétségek eloszlatása érdekében az alaptörvény értelmezésére. Sokkal inkább járható út lenne, ha az Országgyûlés - akár az Alkotmány értelemszerû módosításával vagy a kisebbségi törvény megfelelõ végrehajtási szabályainak a megállapításával - maga vállalkozna a polémia eldöntésére.

A kisebbségek regisztrációja, illetõleg valamilyen kisebbségi választói névjegyzék hiányában nem tûnik lehetségesnek a kisebbségi önkormányzati választások terén az aktív választójog korlátozása. A probléma álláspontunk szerint ugyanakkor megoldható; egyrészt egy választási technikai szabály megalkotásával, nevezetesen a települési és a kisebbségi önkormányzati választások külön idõpontban való tartásával, másrészt a passzív választójog - a megválaszthatóság - nyilatkozathoz való kötésével.

Közjogi funkció vállalása esetében a regisztrációval kapcsolatos alkotmányos, illetõleg adatvédelmi aggályok azért nem alaposak, mert fõszabályként eddig is feltételezhetõ és vélelmezhetõ volt a kisebbségi önkormányzati képviselõjelöltek, képviselõk és szószólók kisebbséghez tartozása, másrészt ilyen nyilatkozattételi kötelezettség jelenleg is létezik az egyes kisebbségi támogatási formák igénylése esetében. (Például a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítványhoz, illetõleg a Magyarországi Cigányokért Közalapítványhoz benyújtott pályázatok érvényességi feltétele volt a kisebbséghez tartozás kérdésében való írásbeli nyilatkozattétel, és ezt a gyakorlatot sem a kisebbségi jogok parlamenti biztosa, sem az adatvédelmi biztos nem tartotta kifogásolhatónak.)

Összefoglalva ezt a gondolatmenetet, az az álláspontunk, hogy a Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt tiltó rendelkezés fölött "eljárt az idõ", a kisebbségi jogrendszer továbbfejlesztése, az esetleges visszaélésszerû joggyakorlás megszüntetése, kizárása szükségessé teszi annak a törvényi kimondását, hogy egyes esetekben - így különösen a kisebbségi önkormányzatban betöltött tisztség vállalását, kisebbségi intézmények szolgáltatásainak, illetõleg kedvezményeket jelentõ állami (közalapítványi) juttatásoknak, támogatásoknak az igénylését vagy igénybevételét - a törvény a kisebbséghez tartozó személyeknek az identitásuk vállalása kérdésében tett nyilatkozatához köti.

Mint a fentiekben már utaltunk rá, az egyes speciális kisebbségi jogok gyakorlásának, illetve a különbözõ kedvezmények igénybevételének eddig is feltétele volt a kisebbséghez tartozásról való formális - vagy legalább ráutaló magatartással történõ - nyilatkozattétel, tehát javaslatunk nem is annyira újszerû, inkább a jelenlegi gyakorlat "szentesítését" célozza.

2. A "kettõs vagy többes kötõdés" problematikája, javasolt korlátozása

A Nektv. 7. § (2) bekezdése kimondja, hogy "a nemzeti és etnikai önazonossághoz való jog, és ilyen kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása nem zárja ki a kettõs vagy többes kötõdés elismerését".

A Nektv. - az idézett deklaratív rendelkezésen túl - nem tartalmaz pontos iránymutatást arra nézve, hogy mit kell érteni a kettõs vagy többes kötõdés elismerése alatt, azaz a többes identitás választásának és kinyilvánításának van-e, s ha igen, milyen konkrét joghatása. A több nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás a dolog természetébõl fakadóan akkor lehetséges, ha egy természetes személy felmenõi más-más kisebbséghez tartoznak, és a személy e kötõdéseknek egyaránt jelentõséget tulajdonít.

A kisebbségi törvényben biztosított egyes speciális jogok gyakorlása során a különbözõ kötõdések kifejezésre juttatása eleve nem lehetséges. Lehetetlennek tûnik például, hogy valaki a gyermeke anyakönyvezése során különbözõ nemzetiségi utóneveket válasszon, illetõleg az anyakönyvezést vagy a személyi okmányok kiállítását több nemzetiség nyelvén is kérje.

A kisebbségi törvény alapvetõ célja - mint elõbb már utaltunk rá - az asszimiláció megakadályozása, megállítása érdekében speciális kulturális, mûvelõdési és oktatási jogok biztosítása, elsõsorban a nemzeti kisebbségek részére. E cél elérését szolgálja többek között a hazai nemzetiségi iskolarendszer, illetõleg az általános tantervû iskolákban a nemzetiségi osztályok, tanulócsoportok mûködtetése. A kisebbségi oktatásban meglévõ identitásmegõrzési lehetõséggel élni - a kettõs vagy többes kötõdés kifejezésre juttatására - nem, vagy csak egészen kivételes esetben nyílhat reális esély, tehát a valamely kisebbséghez tartozó szülõknek - a gyermeküknek adandó nevelés megválasztásakor - még több lehetõség fennállása esetén is óhatatlanul "rangsorolniuk" kell.

A közjogi szerepvállalások esetében jelenleg fennáll mind az elvi, mind a gyakorlati lehetõsége annak, hogy választási ciklusonként ugyanaz a képviselõjelölt más-más kisebbség "színeiben" kíséreljen meg mandátumot szerezni. Mint a kisebbségi jogok parlamenti biztosa az 1998. október 18-ai önkormányzati választások tapasztalatait összegzõ jelentésében rámutatott, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot, sõt az egész kisebbségi jogrendszer lejáratását eredményezheti az, ha ugyanazok a kisebbségi politikusok mindenféle közösségi kontroll nélkül, saját belátásuk szerint, teljesen önkényesen választhatnak, hogy egy adott ciklusban mely kisebbség képviseletét óhajtják ellátni.

Nem ismeretlen tény, hogy vannak olyan kisebbségi csoportok, amelyek nem tekinthetõk homogénnek, sõt megosztottságuk egymás legitimitásának, kisebbségi mivoltának a megkérdõjelezésében is megnyilvánul. A közjogi funkciók - mindenekelõtt a kisebbségi önkormányzati pozíciók - vállalása esetén, az alkotmányos visszásságot is megvalósító visszaélések megelõzése érdekében feltétlenül szükségesnek tûnik a Nektv. olyan értelmû módosítása, amely a jelöltté válást a kisebbséghez tartozás kérdésében egyértelmû és a passzív választójog korlátozását megvalósító módon, megváltoztathatatlan nyilatkozathoz köti. A kettõs vagy akár többes kötõdés elismerése és az állam részérõl való tiszteletben tartása természetesen minden más vonatkozásban - tehát a kultúra, a közmûvelõdés és az oktatás terén egyaránt - az objektív lehetõségek függvényében lehetséges, és garanciális szabályokkal is elõsegíthetõ.

A passzív választójog gyakorlása - azaz a kisebbségi önkormányzati, és a törvényi feltételek megteremtése után, országgyûlési képviselõvé való megválaszthatóság - csak egy kisebbség esetében lenne vállalható, illetõleg - javaslatunk elfogadása esetén - a jövõben nem lenne lehetséges az, hogy valaki tetszése szerint, választási ciklusonként "cserélgesse" az identitását.

E konstrukció gyakorlati megvalósítása azért sem ütközik nehézségbe, mert a választásokat lebonyolító szervek mind a jelöltekrõl, mind a mandátumot elnyert képviselõkrõl rendelkeznek nyilvántartással, és pusztán annak az eljárási szabályait kellene kimunkálni, hogy valamely közszereplés vállalásakor, tehát a jelölés folyamán miként és milyen módon lehetne tisztázni azt, hogy a jelölt, egy adott kisebbség képviseletére rendelkezik-e passzív választójoggal.

Összefoglalva ezt a gondolatsort, megállapíthatjuk, hogy a "kettõs vagy többes kötõdés" elismerésére vonatkozó jogszabályi rendelkezés érvényesülésének eddig is voltak természetes akadályai, ugyanakkor bizonyos esetekben, tehát az önkormányzati képviselõi, kisebbségi szószólói, illetõleg a jövõben az országgyûlési képviselõi funkció vállalását illetõen nemcsak hogy nem indokolt e szabály fenntartása, hanem komoly megfontolást érdemelne kivételt tenni ez alól.

3. A kisebbségi lét definitív elemei, javaslat "de lege ferenda"

A Nektv. 1. §-ának (2) bekezdése alapján jogi értelemben vett nemzeti vagy etnikai kisebbségnek számít "minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerû kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétõl saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megõrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul".

A kisebbségi törvény által adott definíció csak látszólag egyszerû, illetõleg az nem minden vonatkozásban tekinthetõ problémamentesnek. Kétségtelen tény ugyanis, hogy a Magyarországon az elmúlt évszázad folyamán végbement természetes, illetõleg mesterséges asszimilációs folyamatok következtében ma már nem tekinthetõ egzakt csoportismérvnek a saját nyelv, a kultúra, sõt a hagyományok ápolása sem. Az "összetartozás-tudat" mint egy kisebbségi népcsoport jellemzõje, meglehetõsen szubjektív és relatív jellegû, különösen akkor, ha ugyanazon kisebbséghez tartozó személyek, illetve közösségek elhatárolják magukat egymástól, tehát ugyanazon a népcsoporton belül további megkülönböztetést tesznek. Nem lehet célunk e beszámoló keretei között konkrét példákkal illusztrálni állításainkat, azonban ténykérdés, hogy a "saját nyelv" - fõleg ha annak a mindennapi életben való használatára, a beszédkészségre fordítjuk figyelmünket - már nem tekinthetõ teljesen egyértelmûen, illetve fenntartások nélkül meghatározó csoportismérvnek.

Természetes és magától értetõdõ dolog ugyanakkor, hogy senkitõl sem lehet elvitatni azt a jogot, hogy büszke legyen nemzetiségére, vállalja, kinyilvánítsa az adott kisebbségi csoporthoz való tartozását, illetõleg a kisebbségi közösségek is szuverén módon dönthetik el, hogy kit tekintenek - esetleg származására, felmenõ rokonaira figyelemmel - maguk közé tartozónak.

A kisebbségi biztos 1999. évi panaszügyei között több olyan beadvány is volt, amelyben egyes kisebbségi önkormányzati képviselõk ugyanazon kisebbségi önkormányzat másik tagjának a legitimitását azért kérdõjelezték meg, mert úgy vélték, hogy az illetõ nem tartozik a kisebbségi közösséghez, sõt egyáltalán nincs köze az általa képviselt nemzetiséghez.

Az egyik budapesti kerület német kisebbségi önkormányzatának az egész képviselõ-testülete - egy képviselõ híján - együttesen kereste fel az országgyûlési biztos hivatalát, és elõadták, hogy képviselõtársuk mindenféle német nemzetiségi kötõdés nélkül, önkényesen - vélekedésük szerint a kisebbségi önkormányzat tagjai részére megállapítható tiszteletdíj elnyerése reményében - indult, és szerzett mandátumot a kisebbségi önkormányzati választáson. A német kisebbségi önkormányzat tagjai megkérdõjelezték társuk származását, szemére vetették, hogy velük ellentétben nem beszéli a nyelvet és panaszolták, hogy botrányos viselkedésével és a német önkormányzat nevében tett nyilatkozataival lejáratja a képviselõ-testületet. A német kisebbségi önkormányzat kifogásolt magatartású képviselõje az ellene felhozott vádakat visszautasította, magát a testület tagjai elõtt német származásúnak vallotta, amelynek "bizonyítékaként" elõadta, hogy testvére Németországban él. A panaszosok kérték a kisebbségi biztos állásfoglalását arról, hogy képviselõtársuktól "megszabadulhatnak-e", s ha igen, milyen módon.

Az üggyel kapcsolatban tájékozódtunk, és megállapítottuk, hogy a fõváros szóban forgó kerületében 1994-óta eredményesen mûködik német kisebbségi önkormányzat, amelynek személyi összetétele - egy fõ kivételével - lényegében a második ciklus idejére sem változott meg. A kifogásolt magatartású személy újonnan megválasztott képviselõként, az 1998. október 18-ai választások után került be a testületbe, korábban a német közösség tagjai elõtt ismeretlen volt. Eredményes választási szereplésének feltehetõen az a magyarázata, hogy családi nevének a kezdõbetûje az ábécé elején található, és így a német kisebbségi önkormányzati jelöltek nevét tartalmazó szavazólapon, az elsõ helyen tüntették fel, amely azt eredményezhette, hogy a kerületben élõ választópolgárok ún. "szimpátiaszavazatai" segítették õt mandátumszerzéshez. Sem a jelölés rendje, sem a választás lebonyolítása a jelenlegi jogszabályok alapján nem képezhette, illetve nem képezheti kifogás tárgyát, és identitásának megkérdõjelezésére, vitatására a Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt szabály alapján nincs törvényes lehetõség. Ennek megfelelõen a képviselõ-testületbõl való kizárására a jogszabályok nem adnak lehetõséget. Megoldást elvileg az jelenthet, ha a képviselõ-testület - mivel ellehetetlenítettnek tartja mûködését - feloszlatja magát, és az ezt követõ idõközi választáson, a választópolgárok körében folytatott propagandával eléri, hogy az új testületbe a jelenlegi képviselõ ne kerüljön be.

Az ügy sajátossága, hogy a kifogásolt magatartású kisebbségi önkormányzati képviselõ több ízben, illetve folyamatosan olyan magatartást tanúsított, amelynek alapján felmerült a cselekvõképességet korlátozó gondnokság alá helyezésének a lehetõsége is. (A cselekvõképességet korlátozó gondnokság alá helyezéssel a képviselõ elveszítené választójogát és ezzel együtt a kisebbségi önkormányzati tagságát is.)

A polgármesteri hivatal illetékesei megtették az ennek érdekében szükséges lépéseket, azonban a gondnokság alá helyezés kérdésében döntési kompetenciája kizárólag a bíróságnak van.

A konkrét ügyben tehát a kisebbségi ombudsman a részletes tájékoztatáson kívül megoldási javaslatot a felvetett problémára nem adhatott, azonban e beszámoló keretei között is kijelenthetjük, hogy a hasonló anomáliák megelõzése, elkerülése érdekében olyan jellegû jogszabály-módosítás látszik indokoltnak, amely lehetõvé tenné a települési és a kisebbségi önkormányzati választások eltérõ idõpontban tartását, illetõleg azt, hogy a képviselõjelöltek a szavazólapokra ne alfabetikus, hanem egy kifejezetten ebbõl a célból tartott sorsolás sorrendjében kerüljenek fel.

A fenti feltételek teljesülése esetén egyébként indokoltnak tartanánk a kisebbséghez tartozás ("a kisebbségi lét") definitív elemeinek az újragondolását is. Mint kifejtettük, a Nektv. jelenlegi fogalom-meghatározása szerinti, objektív jellegû kritériumok nem elégségesek, és az ún. "összetartozás-tudat" több kisebbség esetében legalábbis megkérdõjelezhetõ.

Összefoglalva tehát a fentieket, indokoltnak tartanánk a jogi értelemben vett nemzetiség fogalmát kiegészíteni vagylagos csoportismérvként a "származástudat" szubjektív kategóriájával, amely lehetõvé tenné a többé-kevésbé már asszimilálódott, de nemzetiségi (etnikai) kötõdésüket vállaló személyek, közösségek részére is, hogy a kisebbségi törvényben biztosított jogokkal élhessenek.

III.
A speciális anyanyelvi- és az ahhoz kapcsolódó egyéni és közösségi kisebbségi jogok

1. A családi hagyományok ápolásához, ünnepek tartásához, és az ezekhez kapcsolódó egyházi szertartásokhoz fûzõdõ nyelvi jogok, különös tekintettel a születés anyakönyveztetésére

A Nektv. 11. §-a az egyéni kisebbségi jogok között rögzíti, hogy a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van a családra vonatkozó kisebbségi hagyományok tiszteletben tartására, családi kapcsolataik ápolására, családi ünnepeiknek anyanyelven történõ megtartására és az ezekhez kapcsolódó egyházi szertartások anyanyelven való lebonyolításának igénylésére.

A Nektv. e szakasza a kisebbséghez tartozók magánszférájának, emberi kapcsolatainak védelmére tartalmaz rendelkezéséket. Ezek a jogosultságok alapvetõ emberi jogként egyébként is megilletik a kisebbségi közösség tagjait, azonban garanciális jelentõsége van annak, hogy a jogalkotó a Nektv.-ben külön is deklarálja azokat.

A hatályos jogszabályok értelmében a magyar állampolgárok vallási és más meggyõzõdésérõl nem vezethetõ állami (hatósági) nyilvántartás, így a magukat valamely kisebbséghez tartozónak valló személyek hitéletérõl sem állnak rendelkezésre kimutatások, tehát csak többé-kevésbé pontos becslésekre hagyatkozhatunk. Közismert ugyanakkor, hogy a kisebbségek identitástudatának, nyelvének, kultúrájának megõrzésében, átörökítésében ma is jelentõs szerepük van az egyházaknak.

Sajnálatos tény, hogy a kisebbségek esetében az anyanyelvû hitélet gyakorlásának feltételei nem tekinthetõek biztosítottnak. Ennek az az oka, hogy kevés a nemzeti kisebbséghez tartozó, vagy az adott kisebbség nyelvét beszélõ lelkész. A Nektv. ebbõl a ténybõl kiindulva nem a kisebbségi nyelvû egyházi szertartásokhoz fûzõdõ jogot, hanem csupán igénylésének jogát fogalmazza meg. Ez lényegében azt jelenti, hogy a kisebbségi származású hívõk vallási szertartás iránti kérése esetén az egyházak - lehetõségeiket figyelembe véve, legalábbis elvileg - nem zárkózhatnak el az igény teljesítésének mérlegelésétõl.

Az más kérdés természetesen, hogy az államnak, illetve egy hatóságnak sincs sem joga, sem lehetõsége figyelemmel kísérni, és fõleg ellenõrizni azt, hogy az egyes egyházak a nemzeti kisebbségek nyelvi jogai kiteljesítése érdekében élnek-e lehetõségeikkel vagy egyáltalán van-e tényleges igény a hívõk részérõl az egyházi szertartások nem magyar nyelven történõ lebonyolítására. Talán nem érdektelen megemlítenünk, hogy az elmúlt évben mindössze egy alkalommal kereste meg a kisebbségi jogok országgyûlési biztosát egy német ajkú falu hívõ közössége, és kérte az ombudsman segítségét ahhoz, hogy - az idõnként német nyelven celebráló - lelkészük áthelyezésérõl hozott egyházi hatósági döntést vonják vissza. Ebben az ügyben - figyelemmel az Alkotmány 60. § (3) bekezdésében foglalt, az egyház és az állam elválasztását kimondó szabályra, valamint az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) hatásköri rendelkezéseire - eleve ki volt zárva eljárásunk lehetõsége, mindössze annyit tehettünk, hogy informális úton jeleztük az illetékes püspöki hivatal felé, hogy a szóban forgó településen a hívõk közösségének méltánylást érdemlõ igénye van az egyházi szertartások német nyelven történõ megtartására, és kértük, hogy az egyházmegye - lehetõségei függvényében - ezt az igényt a lelkészek kinevezésekor vegye figyelembe.

A beszámolóban említést kell tennünk azokról a jogalkalmazási problémákról is, amelyek a kisebbséghez tartozó személyek anyakönyvezésének nem megfelelõ, illetve ellentmondásos jogi szabályozására vezethetõk vissza.

A Nektv. 12. §-a értelmében a nemzeti és etnikai kisebbség tagjai kérhetik saját, illetve gyermekük családi és utónevének anyanyelvük szerinti anyakönyvezését. Ennek gyakorlati kivitelezése azért jelenthet nehézséget, mert az anyakönyvi jogszabályok rendelkezései szerint egy anyakönyvi kerületben csak az ott kinevezett anyakönyvvezetõ (a jegyzõ, esetenként a polgármester) eszközölhet anyakönyvi bejegyzést.

Az anyakönyvvezetõtõl azonban - ha nem ismeri az adott kisebbség nyelvét - nem mindig, sõt általában nem várható el az idegen nyelvû, általa esetleg egyáltalán nem értett, illetve nem kontrollálható anyakönyvi bejegyzés anyakönyvbe történõ "kritikátlan bemásolása". Különösen így van ez azon kisebbségek esetében, amelyek a latin betûs írásmódtól jelentõsen eltérõ (például újgörög vagy örmény) írásjeleket alkalmaznak.

A Nektv. hatályos szövege tehát jelenleg olyan kötelezettséget állapít meg az anyakönyvvezetõk számára, amelynek teljesítésére többségük a szükséges speciális ismeret hiányában egyáltalán nem, vagy csak nagy nehézség árán képes.

A jövõben ezért - praktikus okokból, végrehajthatatlansága miatt - szükségesnek tartjuk e rendelkezés módosítását, továbbra is lehetõséget hagyva azonban arra, hogy az anyakönyvvezetõ - kérésre - bármely nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén, bármely anyakönyvi eseményt bejegyezhessen, azonban ez csak latin írásjelekkel, az idegen nyelvû szöveg fonetikus rögzítése útján lenne lehetséges.

Az anyakönyvezéssel kapcsolatos problémák másik köre az identitásvállalás és kinyilvánítás szabadságával függ össze, mint azt a következõ eset is jól példázza:

Az egyik panaszos segítségünket kérte kislánya utónevének anyakönyvi bejegyzéséhez. A gyermeket a szerb Jelena utónéven kívánta anyakönyveztetni. Az anyakönyvezetõ a Magyar Utónévkönyvben nem szereplõ "Jelena" nevet azzal a feltétellel jegyezte volna be, ha a panaszos írásbeli nyilatkozatot tesz a szerb nemzeti kisebbséghez tartozásáról. A panaszos a nyilatkozattételt elutasította, mert megítélése szerint ez lényegében nemzetiségének burkolt formában történõ regisztrálását jelenti.

Az ügy kivizsgálása során tanulmányoztuk az anyakönyvekrõl és a házasságkötési eljárásról szóló 1982. évi 17. törvényerejû rendelet (a továbbiakban: Atvr.) vonatkozó szabályait, illetõleg konzultáltunk a Belügyminisztérium Anyakönyvi Osztályának munkatársaival, valamint a konkrét panaszügyben eljárt anyakönyvvezetõvel is.

Az Atvr. 27. § (4) bekezdése akként rendelkezik, hogy a születési anyakönyvbe bejegyezni "a szülõk által meghatározott sorrendben, legfeljebb két... a nemzetiségi utónevekkel kiegészített, Magyar Utónévkönyvbe felvett, a gyermek nevének megfelelõ utónevet szabad. A Magyarországon élõ nemzetiségiek, illetõleg nemzetiségi anyanyelvûek - a nemzetiséghez tartozás igazolása nélkül - a nemzetiségnek megfelelõ utónevet viselhetnek."

A nemzetiséghez tartozás igazolását tehát az Atvr. - a kisebbségi törvény rendelkezéseivel összhangban - nem teszi lehetõvé és szükségessé, kérdés azonban az, hogy az anyakönyvi esemény bejelentésére kötelezett személy - konkrétan a szülõ - nyilatkoztatható-e arra nézve, hogy õ valamely kisebbséghez (nemzetiséghez) tartozik, és ezért kíván élni a törvényben biztosított azon jogával, hogy gyermekének nem magyar, hanem a kisebbségi identitásának megfelelõ utónevet válasszon.

Feltéve, hogy az anyakönyvvezetõ a joggyakorlás feltételeként jogszerûen kérheti a szülõ nyilatkozatát, kérdés, hogy ez a nyilatkozat a nemzetiséghez tartozás igazolásának minõsíthetõ-e, illetõleg ellentétes-e a Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezéssel, miszerint "a kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhetõ".

Mint e beszámoló korábbi fejezetében már kifejtettük, az identitásvállalás és kinyilvánítás szabadsága nem abszolút jellegû, e szabadságjognak vannak természetes korlátai, és ebben az esetben ilyen korlátot jelent az, hogy a kisebbségi (nemzetiségi) utónév anyakönyvezésére vonatkozó igény kinyilvánítása, illetve a joggyakorlás maga, feltételezi a nyilatkozat valamilyen formában - írásban vagy szóban - történõ megtételét. Véleményünk szerint a nyilatkozat megkövetelése nem feltétlenül törvénysértõ, hiszen az anyakönyvi hatóságnak - hasonlóan más hatóságokhoz - nincs joga és lehetõsége megkérdõjelezni a nyilatkozat valóságtartalmát, tehát gyakorlatilag bárki, akinek Magyarországon gyermeke született, kérheti a Nektv.-ben felsorolt, jogi értelemben elismert nemzeti vagy etnikai kisebbségek utóneveinek az anyakönyvezését.

E jogeset kapcsán egyébként meglepetéssel konstatáltuk, hogy "nemzetiségi utónevekkel kiegészített Magyar Utónévkönyv" mint olyan, gyakorlatilag nem létezik. Pusztán egységes Magyar Utónévkönyvrõl beszélhetünk, amelyben kétségtelenül szerepelnek szláv, német és egyéb eredetû - nemzetiséginek is tekinthetõ - utónevek.

Megkeresésünkre a "Jelena" utónév bejegyzését megtagadó anyakönyvvezetõ arról tájékoztatott, hogy eljárása során a Belügyminisztérium Anyakönyvi Osztályának állásfoglalása alapján járt el. Az állásfoglalás szerint a 13 magyarországi kisebbséghez tartozó személyek bármilyen utónevet adhatnak gyermeküknek, illetve saját vagy gyermekük utónevének módosítását is ennek megfelelõen, alanyi jogon kérhetik. A nemzetiséghez tartozásukat nem kell igazolniuk (bizonyítaniuk), a szülõknek, illetve a nagykorú személyeknek azonban személyes nyilatkozatot kell tenniük a kisebbséghez való tartozás tényérõl. A nyilatkozatot az anyakönyvi iratok között kell elhelyezni.

A Belügyminisztérium Anyakönyvi Osztályától azt a felvilágosítást kaptuk, hogy a nyilatkozattétel elõírásával azt kívánják megakadályozni, hogy a nem kisebbségi származásúak - a jogszabályok adta lehetõség "kijátszásával" - a Magyar Utónévkönyvben nem szereplõ nevet anyakönyveztessenek. Az elmúlt években voltak ugyanis olyan esetek, amikor a magukat kisebbséghez tartozónak valló szülõk nemzetiségi utónévként anyakönyveztették egyes külföldi televíziós sorozatok szereplõinek ("Dzsoki, Ronaldo" stb.) nevét. Az anyakönyvvezetõk ezen eljárását az indokolta, illetve indokolja, hogy "nem áll módjukban elbírálni, illetve eldönteni azt, hogy a gyermek utóneveként bejegyezni kért elnevezés nem tartozik-e a valamely - általuk nem ismert - cigány nyelvjárásban használatos utónevek közé".

A megismert esetek és a vonatkozó jogszabályok áttekintése alapján úgy ítéljük meg, hogy a kisebbségi utónevek anyakönyvezésének hatályos szabályozása, illetve az ehhez kapcsolódó jogalkalmazási gyakorlat több szempontból is aggályokat vet fel, amelyeket csak a jogszabályok módosítása útján lehet eloszlatni.

Elsõsorban azt az elvi kérdést kellene eldönteni, hogy van-e létjogosultsága azon szabály fenntartásának, hogy csak a magukat valamely jogi értelemben vett kisebbséghez tartozónak valló polgárok választhassanak gyermekeik számára ún. "nemzetiségi utónevet". Mint már utaltunk rá, a Magyar Utónévkönyvbe számos nemzetiségi eredetû utónév is bekerült (például Iván, Ingrid), ezek anyakönyvezését tehát bárki kérheti. Ezzel párhuzamba állítható tény az is, hogy idegen hangzású, vagy ún. nemzetiségi utónevet általában azok a szülõk választanak gyermekeiknek, akik valamilyen módon kötõdnek az adott nemzetiséghez. Feltehetõ tehát, hogy néhány, valószínûleg csak átmenetileg "divatos", nem magyar utónévtõl eltekintve, a szülõk általában az identitásuknak, illetõleg a családi hagyományaiknak megfelelõ nevet választanak gyermekeiknek.

A probléma megoldására elvileg több lehetõség is kínálkozik. Az egyik ilyen lehetõség, hogy ha olyan nemzetiséghez tartozó szülõ kéri gyermekének a nemzetiségi utónévben történõ anyakönyvezését, amely kisebbség rendelkezik "anyaországgal", illetve ún. "nyelvnemzettel", akkor az illetõ állam hasonló kiadványából, tehát például a német, a bolgár, a szlovák stb. utónévkönyvbõl választhasson - immár a teljesség igényével - gyermekének nevet. E konstrukció esetleges hátrányaként említhetõ meg, hogy a nemzetiségi utónévkönyvek beszerzése az anyakönyvi hivatalok számára számottetvõ költséget jelentene, illetõleg ha a jogalkotó a szülõre bízná a felvenni kívánt utónév megfelelõségének az igazolását, akkor az ügyfélre háruló kötelezettségek növekednének.

Megfelelõ alternatívát kínálna - és tulajdonképpen összhangban lenne a jelenlegi jogi szabályozással -, ha valóban létezne nemzetiségi nevekkel kiegészített Magyar Utónévkönyv. Ebben az esetben az egyes kiegészítések az utónévkönyv mellékletét képezhetnék, és ezek a mellékletek kisebbségenként tartalmaznák a valószínûsíthetõen felvenni kívánt utóneveket. A mellékletek összeállítása során figyelembe lehetne venni az egyes kisebbségek anyaországaiban használatos hasonló kiadványokat, illetõleg - mivel speciális kisebbségi jogról van szó - célszerû lenne az összeállítások elkészítésébe bevonni a kisebbségek országos önkormányzatait is.

Összegezve elmondható, hogy az anyakönyveztetni kívánt utónév megválasztásával kapcsolatos törvényi korlátok felállításának csak az érintett személy, illetve a társadalom egészének védelme érdekében lehet helye. Ezért szükséges lenne megteremteni a jogszabályi biztosítékait annak, hogy ne anyakönyvezhessenek olyan utónevet, amely személyiségi jogot sért, illetve bántó, lealacsonyító kifejezést takar, azonban indokolatlan korlátozásnak tartanánk, ha a magyar, illetõleg kisebbségi identitásukat kifejezetten nem vállaló szülõk nem választhatnának gyermekeik számára nemzetiségi nevet.

A jelenlegi gyakorlat, illetve jogszabályi elõírások szerint a Magyar Tudományos Akadémia Nyelvtudományi Intézete nyilvánít véleményt abban a kérdésben, hogy az anyakönyveztetni kívánt név a Magyar Utónévkönyvbe felvehetõ-e. A jogszabályok ugyanakkor nem rendelkeznek arról, hogy ez - a nemzetiségi utónevek esetén - milyen eljárási rend, illetve szempontok szerint történik. Kétséges az is, hogy a nemzetiségi utónevek esetében az MTA Nyelvtudományi Intézetének van-e kompetenciája, s ha igen, akkor az milyen terjedelmû. [Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a Nyelvtudományi Intézet speciális szakhatósági közremûködését alapvetõen nem kérdõjelezzük meg, sõt azt továbbra is indokoltnak tartjuk azokban az - a sajtóból ismert - esetekben, amikor a szülõk eddig utónévként soha nem használt neveket (például "Dömper", "Fahéj" stb.) próbálnak meg anyakönyveztetni. Nemzetiségi utónevek esetében azonban az MTA közremûködése nem tûnik indokoltnak.]

Végezetül szeretnénk leszögezni, hogy a névválasztással, névváltoztatással kapcsolatos szülõi és gyermeki jogokat olyan mértékben az egyén belsõ és szuverén jogának tartjuk, hogy e beszámoló keretei között is megfontolásra ajánljuk a valóban nemzetiségi vagy nemzetiségi eredetû utónevek bármely magyar állampolgár által való használatát. Nem látjuk a veszélyét ugyanis annak, hogy az ún. nemzetiségi utóneveket bárki szabadon használhassa, mindenféle kisebbséghez tartozásra vonatkozó nyilatkozat nélkül. A felvetett problémák csak jogalkotási úton küszöbölhetõk ki, ezért feltétlenül szükségesnek tartjuk az anyakönyvezési eljárást szabályozó jogszabályok módosítását, összhangba hozását a Nektv. rendelkezéseivel. E cél elérése érdekében - közös szakmai álláspont kialakítását elõsegítendõ - egyeztetést kezdeményeztünk a Belügyminisztériummal.

2. A közterületek (utcák) elnevezéséhez fûzõdõ kisebbségi jogok

Az elmúlt évben - a korábbi idõszak gyakorlatához képest - látványosan emelkedett azon beadványok száma, amelyekben a kisebbségi jogok parlamenti biztosától a Nektv. a helység- és utcaneveknek a kisebbség anyanyelvén történõ feltüntetésérõl, elnevezésérõl rendelkezõ 53. §-ának értelmezését kérték.

A Nektv. említett rendelkezése kimondja: a települési önkormányzat az illetékességi területén mûködõ helyi kisebbségi önkormányzat igényének megfelelõen köteles biztosítani, hogy a helység- és utcaneveket megjelölõ táblák feliratai a kisebbség anyanyelvén is olvashatók legyenek, illetõleg hogy az önkormányzat rendeletének kihirdetése, hirdetményének közzététele - a magyar mellett - a kisebbség nyelvén is megtörténjék.

A kisebbségi törvény az említett jog érvényesítésére további szabályokat nem tartalmaz, így a települési önkormányzatok egy része - a jogszabály nyelvtani értelmezése alapján - magától értetõdõnek tekinti, hogy a jogalkotó egy olyan kötelezettséget állapított meg részére, amelynek a kisebbségi önkormányzat indítványa alapján eleget kell tennie.

Mielõtt a téma részletes kibontásába bocsátkoznánk, elöljáróban szeretnénk leszögezni, hogy a jogszabály szövege, illetõleg e speciális kisebbségi jog törvényi megfogalmazása nem szerencsés, esetenként lehetõséget teremt a joggal való visszaélésre, és mivel egy olyan kötelezõen ellátandó feladatot fogalmaz meg a települési önkormányzatok részére, amelynek az egyáltalán nem elhanyagolható költségvonzata sem biztosított, lényegében jogbizonytalanságot teremt.

A probléma bemutatása érdekében szeretnénk néhány jellemzõ jogesetet bemutatni:

Az egyik dunántúli város kisebbségi önkormányzata azzal a kéréssel fordult a helyi önkormányzathoz, hogy a jelenlegi, magyar nyelvû utcanévtáblák mellett a közterületek korábbi, német nevét is tüntessék fel. A település polgármestere arról kérte állásfoglalásunkat, hogy ez a megoldás - tehát a korábbi, ma már nem létezõ elnevezések feltüntetése - lehetõséget biztosít-e a törvény idézett rendelkezése, vagy csak akkor járnak el jogszerûen, ha a jelenlegi utcanevek elnevezését szó szerint lefordítják német nyelvre, illetve ha a magyar nyelvû elnevezéseket a kisebbség anyanyelvének megfelelõ írásjeleket használva írják ki.

Az ügyben kifejtett álláspontunk szerint a Nektv. azon rendelkezése, mely szerint az utcanevet megjelölõ táblák nemzetiségi feliratait a "magyar nyelvû szövegezés és írásmód mellett, azzal azonos tartalommal és formában" kell feltüntetni, nem értelmezhetõ úgy, hogy a közterületek kisebbségi nyelvû elnevezéseként "tükörfordítást" kell alkalmazni. A jogalkotó ezzel a megfogalmazással pusztán minimális garanciát kívánt biztosítani ahhoz, hogy a kisebbségi érdekek akkor is érvényesülhessenek, ha a képviselõ-testület és a kisebbségi önkormányzat az elnevezésrõl nem tud megállapodni. A Nektv.-ben meghatározott formától diszpozitív módon el lehet térni, így nincs jogszabályi akadálya annak, hogy a magyar felirat mellett a korábban német nyelven használt elne- vezések is felkerüljenek az utcanévtáblákra. Ebben a konkrét esetben ennek a megoldásnak már csak azért sem láttuk akadályát, mert a közterületnevek és a kisebbségi önkormányzat által javasolt elnevezések között nem volt lényeges eltérés, sõt egy részük szó szerinti fordításnak volt tekinthetõ. Állásfoglalásunk megküldését követõen a sajtóban megjelent híradásokból úgy értesültünk, hogy a városban kifüggesztették a kisebbségi nyelvû utcanévtáblákat.

Az egyik kisebbségi önkormányzat indítványozta a helyi önkormányzatnál, hogy állítsák vissza a település korábban szinte csak német nemzetiségûek által lakott utcájának 1945 elõtti nevét. A volt Luther Márton utcában mûködött korábban a német iskola és jelenleg is itt áll az evangélikus templom. A kisebbségi önkormányzat arról kérte a kisebbségi ombudsman tájékoztatását, hogy igényük teljesítése a települési önkormányzat részérõl kötelezõ-e, illetõleg kérdésként vetették fel, hogy az utcanév-változtatásra vonatkozó kérelmüket milyen konkrét érvekkel kell alátámasztani.

A kisebbségi önkormányzat indítványát áttekintve megállapítottuk, hogy az jogilag megalapozott, összhangban van a kisebbségek asszimilációját meggátolni kívánó, törvényekben is deklarált jogalkotói szándékkal.

A nemzeti és etnikai kisebbségek történelmi hagyományainak ápolásához fûzõdõ jogot a Nektv. preambuluma és a 16. §-a is megfogalmazza. Nem lehet kétséges, hogy az az utcanév, amely szervesen kötõdik egy kisebbségi közösség múltjához, feltétlenül a történelmi hagyomány körébe vonható és így kiemelten védendõ kulturális érték. Az indítvány mellett szólt az is, hogy ezen a településen a korábbi utcanév kifejezõje volt a német kisebbségi közösség egyik fontos összetartó elemének, a közös hitbéli, vallásos meggyõzõdésnek is. (Csak zárójelben említjük meg, hogy az utca jelenlegi elnevezésének megtartása mellett senki sem próbált meg érveket felhozni.)

A konkrét ügyben folytatott tájékozódásunk során - tehát még érdemi állásfoglalásunk közlése elõtt - arról kaptunk értesítést, hogy "a lakosság ellenállása miatt" visszavonták az indítványt. Konkrétan az történt ugyanis, hogy a német kisebbségi önkormányzat kezdeményezése és a települési önkormányzat pozitív hozzáállása ellenére, az utcai egyes lakói - pontosan fel nem tárható okokból - aláírásgyûjtést kezdeményeztek a névváltoztatás ellen. Ezt követõen az utcában lakó személyek többségének az aláírása birtokában felszólították az önkormányzat képviselõ-testületét, hogy ne hozzon olyan döntést, amelynek alapján az utca ismét Luther Márton nevét viselhetné.

A konfliktus megelõzésének, illetõleg elmélyülésének megakadályozása érdekében a kisebbségi önkormányzat elállt a névváltoztatás kezdeményezésétõl. Ettõl függetlenül az ügyben kialakított állásfoglalásunkban leszögeztük, hogy a korábban általuk kezdeményezett névváltoztatás megfelel a törvény elõírásainak és szellemének egyaránt. Megállapítottuk azt is, hogy a települési önkormányzat képviselõ-testülete, illetõleg személyesen a polgármester úgy járt el, ahogy az ilyen ügyekben "általában elvárható", és az ügyintézés nem kifogásolható.

Az elõzõekben ismertetett jogesetek tulajdonképpen azt példázzák, hogy mikor lehetséges, illetõleg indokolt a Nektv. 53. §-ában biztosított sajátos jogokkal élni. Ezekben az esetekben ugyanis nem volt kétséges, hogy a kezdeményezések az asszimiláció ellenében ható tényezõként a kisebbségi közösség kohézióját voltak hivatva elõsegíteni, tehát alapvetõen megfeleltek a jogalkotó szándékának. Sajnálatos módon - mint azt több panasz, illetõleg a sajtó útján elhíresült eset is meggyõzõ módon bizonyítja - az említett jogosultsággal vissza is lehet élni. Ennek illusztrálására is szeretnénk bemutatni néhány jogesetet.

Az elmúlt évben az egyik Pest megyei községben mûködõ kisebbségi önkormányzat határozatban fejezte ki "igényét", hogy a településen, valamennyi középületen, és a meglévõ utcanévtáblák mellett, a kisebbség nyelvén is kerüljenek feltüntetésre az intézmények, illetõleg utcák elnevezései. Az ügyben folytatott vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy a mintegy 3000 lelket számláló településen az érintett kisebbséghez tartozó kb. 200 fõ zömmel a község egy behatárolható részén, néhány egymáshoz közeli utcában lakik. A települési önkormányzat képviselõ-testülete a kisebbségi önkormányzat kezdeményezését - figyelemmel a Nektv. kogens megfogalmazására - nem megalapozatlanság okából utasította el, hanem arra hivatkozással, hogy 1999-ben költségvetési fedezet a kérés teljesítésére egyszerûen nincs.

Az ügyben a települési önkormányzat jegyzõje kérte a kisebbségi ombudsman állásfoglalását, és beadványában kifejtette, hogy a kisebbségi önkormányzat utcanévtáblákra vonatkozó igényét a község azon utcáiban, ahol kisebbséghez tartozó polgárok nem élnek, a települési önkormányzat megalapozatlannak tartja. Elmondta azt is, hogy a kisebbségi önkormányzat elnöke nem titkoltan "nyomást akar gyakorolni" a települési önkormányzatra annak érdekében, hogy a testület - a kezdeményezés visszavonásáért "cserébe" - részesítse költségvetési támogatásban a kisebbségi önkormányzatot.

A település jegyzõje egyébként elsõként - tehát az országgyûlési biztos megkeresése elõtt - a Belügyminisztérium Önkormányzati és Településfejlesztési Fõosztályának az állásfoglalását kérte. A BM-tõl azt a - a kizárólag a Nektv. 53. §-ában foglalt rendelkezés nyelvtani értelmezésén alapuló - tájékoztatást kapta, hogy a kisebbségi önkormányzat indítványának a helyi önkormányzat - a saját költségvetése terhére - köteles eleget tenni. Az 1999. évi költségvetés készítésének idõszaka azonban ekkor már lezárult, ezért azt javasolták, hogy ezt az igényt a 2000. évi helyi önkormányzati költségvetési koncepció összeállítása során vegyék figyelembe. A BM szakmai fõosztálya tehát, a nagyon is lehetséges joggal való visszaélés megállapíthatóságát és ebbõl következõen a kisebbségi önkormányzat "igényének" az elutasítását, a Nektv. kogens rendelkezésének a figyelembevételével nem tartotta lehetségesnek, és olyan - praktikusnak vélt - megoldást ajánlott, amelynek alapján objektív okokra hivatkozással - konkrétan forráshiány miatt - a kezdeményezés teljesítése akár többször is elhalasztható.

A jegyzõ megkeresésére állásfoglalásunkat a Nektv., az Ötv. és a magyarországi hivatalos földrajzi nevekrõl szóló 71/1989. (VII. 4.) MT rendelet együttes értelmezésével alakítottuk ki.

A jogszabályi rendelkezések alapján megállapítottuk, hogy az utcanevek meghatározása a helyi önkormányzat képviselõ-testületének kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Nektv. 53. §-ában foglaltakra figyelemmel, a képviselõ-testületnek jogszabályi kötelezettsége ugyan a kisebbségi önkormányzat "igénye szerint" valamilyen formában gondoskodni a kisebbségi nyelvû utcanévtáblák kihelyezésérõl. E rendelkezésbõl azonban nem következik, hogy a képviselõ-testület feltétlenül köteles lenne elfogadni a kisebbségi önkormányzat által javasolt elnevezést. A Nektv. azt sem írja egyértelmûen elõ, hogy a képviselõ-testület a település minden olyan részén köteles lenne a kisebbségi nyelvû utcanévtáblákat kihelyezni, ahol ezt a kisebbségi önkormányzat indítványozza.

Álláspontunk szerint a jogalkotó szándéka ennek a rendelkezésnek a megfogalmazásával az volt, hogy azokon a településeken és csak abban a körben biztosítsa a kisebbségi nyelvû utcanévtáblák, illetve egyéb feliratok kihelyezésének jogát, ahol erre "valós igény van". A valóságos igény ugyanis egy település teljes lakosságának a kívánalmaira, szükségleteire figyelemmel, nem feltétlenül azonos a kisebbségi önkormányzat által megfogalmazottakkal, sõt esetenként az is kérdéses lehet, hogy egy településen élõ kisebbségi közösség elvárásait a kisebbségi önkormányzat képviselõ-testülete a valóságnak megfelelõen, torzításmentesen juttatja-e kifejezésre.

Az önkormányzatoktól általában nem várható el, hogy az - egyébként jelentõs költségkihatással járó - indítványnak akkor is eleget tegyenek, ha ezt a település nemzetiségi, illetve etnikai viszonyai nem indokolják. Egyes esetekben a kezdeményezés teljesítése egyenesen káros lenne, hiszen növelhetné a kisebbség és a többség közötti feszültséget, valamint kétségtelenül gyengítené a teljes lakosság ellátásáért felelõs települési önkormányzat költségvetési helyzetét.

Ebben az ügyben a probléma megoldásaként azt javasoltuk, hogy a képviselõ-testület és az indítványozó kisebbségi önkormányzat próbáljon meg kompromisszumot kötni, amely például állhat abból, hogy csak a település egy részében - amennyiben ilyen van, akkor az adott kisebbséghez tartozók által sûrûbben lakott utcákban - helyezzék ki a kisebbségi nyelvû táblákat, illetve feliratokat. A képviselõ-testület természetesen kikérheti az egyes utcák vagy akár az egész település lakóinak véleményét is annak megelõzése érdekében, hogy ne szülessen olyan döntés, amelyet az érintettek maguk is elleneznek.

Megegyezés hiányában a kérdés végsõ soron helyi népszavazás útján is eldönthetõ, melynek eredménye - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései alapján - egyaránt kötelezõ a települési önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat képviselõ-testületeire, sõt azt a lakosság egészének el kell fogadnia. Ez esetben azonban nagy a veszélye annak, hogy egy kisebbségi jog tartalma a többségi akaratnak megfelelõen kerül "értelmezésre", ezért itt a döntési eljárás további "finomításra" szorul.

Ehhez az esethez kapcsolódóan meg kell jegyeznünk, hogy állásfoglalásunkat megküldtük a Belügyminisztérium Önkormányzati és Költségvetési Fõosztályának, és kezdeményeztük, hogy az ilyen ügyekben alakítsunk ki közös, szakmai álláspontot. Örömmel számolhatunk be arról, hogy megkeresésünkre e beszámoló készítésének idõszakában megérkezett a Belügyminisztérium hivatalos válasza, amelyben arról tájékoztattak minket, hogy teljes mértékben elfogadták a mi jogértelmezésünket. Egyébként a Belügyminisztériummal kialakított konszenzustól is csak a hasonló problémák átmeneti kezelését remélhetjük, az optimális, és minden érintett számára megnyugtató megoldást csak a kisebbségi törvény módosítása jelentheti, konkrétan olyan eljárási szabályok megalkotása, amelyek a nézeteltérések kezelésére megfelelõ egyeztetõ eljárást írnának elõ és rendeznék a viták eldöntésének a módját is.

Annak érzékeltetésére, hogy a fentiekben ismertetett probléma nem egyedi jellegû, szeretnénk ismertetni egy további esetet is.

Az egyik Pest megyei város kisebbségi önkormányzata az anyanyelvû utcanév-táblák elhelyezése mellett azt az igényét is megfogalmazta, hogy a Nektv. 53. § a) pontja alapján az önkormányzati rendeleteket - az önkormányzat a saját költségén -, a kisebbségi törvény hatálybalépésének idõpontjáig visszamenõleg, fordíttassa le a kisebbség nyelvére, és azt bocsássa a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére. A települési önkormányzat a kérés teljesítésétõl egyrészt költségvetési okokra való hivatkozással, másrészt a kérés célszerûtlensége, indokolatlansága miatt elzárkózott.

Az üggyel kapcsolatban álláspontunkat lényegében a fentiekben kifejtettek szerint alakítottuk ki, azonban konkrét, országgyûlési biztosi intézkedések megtételére, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítására az ügyben nem került sor. Ez annak volt köszönhetõ, hogy az érintett kisebbség országos önkormányzatának az elnöke személyesen, illetõleg szakértõ munkatársai bevonásával, egyeztetést kezdeményezett a települési és a kisebbségi önkormányzat képviselõi között, amelynek során sikerült konszenzust kialakítani. A kompromisszum eredményeképpen a helyi kisebbségi önkormányzat visszavonta a nyilvánvalóan túlzott kezdeményezései egy részét, míg másokat - egyes utcák többnyelvû elnevezését illetõen - a települési önkormányzat teljesített.

Lezárva az utcanévtáblákkal kapcsolatos fejtegetésünket, talán nem érdektelen emlékeztetni arra a sajtóból is ismert esetre, amikor az egyik budapesti kerületi kisebbségi önkormányzat fogalmazta meg hasonló igényét. A fõváros kerületeiben - fõleg azokban, ahol több kisebbség is rendelkezik önkormányzattal - e kérések mérlegelés nélküli teljesítése nyilvánvalóan képtelenség lenne. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy van olyan fõvárosi kerület is, ahol a Nektv.-ben felsorolt tizenhárom, jogi értelemben vett kisebbség közül tizenkettõ alakított kisebbségi önkormányzatot, és elvileg valamennyien megfogalmazhatnának anyanyelvû utcanévtáblákra vonatkozó igényt. Úgy gondoljuk, nem szükséges egy-egy fõvárosi kerület - a Nektv. alkalmazásában település - esetében bizonygatnunk azt, hogy valamennyi utcanévtábla több nyelven való elkészítése és kihelyezése milyen költségekkel járna, illetõleg nehezen találnánk észérveket arra, hogy a többnyelvû feliratokra - függetlenül az egy-egy kisebbségi közösség becslésen alapuló létszámától - valóban szükség van.)

Összefoglalva tehát elmondhatjuk, hogy az elõzõekben ismertetett jogértelmezési gyakorlatunkkal - legalábbis átmenetileg - sikerült áthidalni a kisebbségi nyelvû utcanévtáblák kapcsán jelentkezõ jogalkalmazási problémákat, illetve hozzájárulhattunk a helyenként jelentkezõ konfliktusok feloldásához. Ettõl függetlenül, a Nektv. módosításakor feltétlenül szükségesnek tartjuk az 53. § c) pontjában foglalt rendelkezés újraszabályozását, mivel az hatályos formájában - pusztán annak nyelvtani értelmezését tartva szem elõtt - visszaélésekre adhat okot, illetve értelmetlen feladatok ellátására kényszerítheti a helyi önkormányzatokat.

3. A médiához kapcsolódó kisebbségi jogok helyzete, elemzése, javaslatok és fogalommeghatározások "de lege ferenda"

Álláspontunk szerint a kisebbségi mûsorszolgáltatással kapcsolatban két alkotmányossági követelmény fogalmazható meg. Egyrészt minden mûsorszolgáltatónak, amely valamilyen formában közszolgálati feladatokat lát el, ebben a körben tárgyilagosan kell tájékoztatnia a szolgáltatást igénybevevõket a vételkörzetében történt, kisebbségi szempontból fontos eseményekrõl.

A közszolgálati mûsorszolgáltatóknak és a közmûsor-szolgáltatóknak ezen felül ki kell elégíteniük a vételkörzetükben élõ, kisebbséghez tartozó állampolgároknak és kisebbségi közösségeknek az önazonossághoz való és az anyanyelvhasználathoz fûzõdõ jogaikból fakadó igényeit, és a kisebbségi azonosságtudatuk megõrzéséhez szükséges mûsorokat kell készíteniük. (Tájékoztatási kötelezettségüknek kisebbségi nyelveken is eleget kell tenniük, a kisebbségi közösségek életét be kell mutatniuk az egész társadalom számára, illetõleg a kisebbségi kultúra, hagyományápolás részét képezõ mûsorokat kell készíteniük.)

Másik oldalról az államnak lehetõvé kell tennie, hogy a kisebbségek a kulturális autonómiából fakadó jogaikat megfelelõ módon gyakorolhassák. A kisebbségeknek joguk van a kisebbségi mûsorszolgáltatás körében intézmények alapítására és fenntartására, az államnak a kisebbségi közösségek ilyen irányú törekvését lehetõségei szerint támogatnia kell, illetõleg nem szabad megakadályoznia.

Egy országos önkormányzat és egy helyi önkormányzat által közösen alapított közhasznú társaság körzeti szinten kisebbségi mûsorszolgáltatást kívánt folytatni. A médiatörvény vonatkozó rendelkezése szerint az ORTT pályázat nélküli mûsorszolgáltatásra jogosíthatja fel a nemzeti és etnikai kisebbség önkormányzatának kizárólagos tulajdonában álló közhasznú társaságot, ha a kisebbségi igények kielégítése az adott vételkörzetben másképp nem biztosított. A Testület állásfoglalást kért tõlünk abban a kérdésben, hogy a közösen alapított közhasznú társaság a médiatörvény szerinti közhasznú társaságnak minõsül-e.

Állásfoglalásunkban megállapítottuk, hogy a médiatörvény vonatkozó rendelkezéseinek célja annak megakadályozása, hogy speciális közszolgáltatási feladatok ellátására hivatkozással bárki mentesülhessen a mûsorszolgáltatási jogosultság pályázat útján való elnyerésének kötelezettsége alól. Ebbõl következõen álláspontunk szerint az országos és a helyi kisebbségi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló közhasznú társaságot a médiatörvényben foglalt követelményeknek megfelelõ közhasznú társaságnak kell minõsíteni, mint ahogy ilyennek kellene tekinteni a több kisebbség önkormányzatai által közösen alapított közhasznú társaságot is.

Az államnak ezenfelül elõ kell segítenie az anyaországból származó rádió- és televízióadások átvételét is. Véleményünk szerint az állam ennek a Nektv.-ben megfogalmazott kötelezettségének nem minden szempontból tesz eleget. Az államnak a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesülésének biztosítása céljából aktív külpolitikai tevékenységet kellene folytatnia. Az anyaországgal rendelkezõ nemzetiségek ugyanis jogaik egy részét csak akkor tudják megfelelõen gyakorolni, ha ehhez mind a magyar állam, mind az anyaország segítséget nyújt.

Álláspontunk szerint az anyaországoknak és a magyar államnak is kezdeményezõbben kellene fellépniük ennek a kérdésnek a megoldása érdekében. Kétoldalú nemzetközi egyezményekben kellene biztosítani a nemzetiségi mûsorszolgáltatás feltételeit. Többek között a média nemzetközi vonatkozásai késztettek bennünket arra, hogy a beszámoló megírását követõ idõszakban megvizsgáljuk azt, hogy az állam mennyiben teljesítette a Nektv.-nek az állam nemzetközi fellépéseit igénylõ rendelkezéseit.

Az elõzõekben felsorolt követelményeknek a vonatkozó jogszabályok - az elõzõekben említett nemzetközi egyezmények hiányától eltekintve - teljes mértékben megfelelnek. A médiatörvény, a kisebbségi törvény messzemenõen teljesíti azokat a kötelezettségeket, amelyeket Magyarország a vonatkozó nemzetközi egyezményekben (kisebbségvédelmi keretegyezmény, nyelvi karta) való részvételével magára vállalt.

A valóságban azonban ezek az elvek nem teljesen érvényesülnek. A mûsorszolgáltatók tapasztalataink szerint nem tájékoztatnak megfelelõ mértékben és módon a kisebbségi szempontból fontos eseményekrõl, a közszolgálati mûsorszolgáltatók és a közmûsor-szolgáltatók hiányosan tesznek eleget a - kisebbségi nyelven történõ - tájékoztatási kötelezettségüknek, a kisebbségi közösségeket nem mutatják be megfelelõ módon a társadalom számára, a kisebbségi közösségek nem mûködtetnek mûsorszolgáltató intézményeket.

A kisebbségi közösségek számára a közszolgálati feladatokat ellátó mûsorszolgáltatók közvetítenek mûsorokat. Ezeknek az adásoknak azonban szerepük és jellegük szerint állandó harcban kell állniuk az általános mûsorokkal adásidejük és a mûsorszerkezetben elfoglalt helyük megtartásáért.

Az elõbb felsorolt jelenségek több okra vezethetõk vissza. Az általános okok közül meg kell említeni, hogy a magyarországi kisebbségek az ország területén elszórtan élnek, valamint a kisebbségi társadalom túlnyomó többsége alapvetõen kettõs identitású. Ez a kisebbségi igények megfogalmazódását is gátolja, valamint olyan mûsorszolgáltatói szerkezetet feltételez, amelynek a jelenlegi struktúra nem képes megfelelni.

Általános okként kell megemlíteni azt is, hogy a médiában általában nem alakultak ki, nem gyökeresedtek meg, illetõleg nem mûködnek kielégítõen a közszolgálatiság alapelveinek érvényesülését biztosító intézményi rendszerek, és a kisebbségi kérdés jelentõsége sem a közvélekedésben, sem pedig a mûsorszolgáltatásban nem tudatosodott megfelelõ mértékben. A közérdeket a mûsorkészítõi autonómiával szemben érvényesítõ intézmények - mint a társadalmi élet egyéb területein is - a médiában sem funkcionálnak a tõlük elvárható mértékben.

Ezeknek a jelenségeknek a kisebbségi médiával kapcsolatos speciális oka az, hogy bár a kisebbségek országos önkormányzatai tagjai a közszolgálati mûsorszolgáltatók döntéshozó testületeinek, és jogosultak a nemzetiségi mûsoridõ felhasználásának elveirõl önállóan határozni, megfelelõ döntéshozói és egyeztetési mechanizmusok hiányában az országos önkormányzatok által képviselt elvek a mindennapi mûsorkészítõi gyakorlatban mégsem tudnak érvényesülni.

További problémát jelent, hogy a közszolgálati funkciót ellátó mûsorszolgáltatók saját szabályozási és döntéshozatali autonómiájuk körében csak kis hatékonysággal képviselik a kisebbségi szempontokat. A mûsorszolgáltatási szabályzatok nem tartalmaznak a nemzetiségi érdekek érvényesülését biztosító rendelkezéseket, illetõleg amennyiben vannak is, nem tartják be ezeket. Nem kellõen biztosított továbbá a mûsorkészítõk között a kisebbségek személyek és elvek szerinti reprezentációja.

Álláspontunk szerint ezen a helyzeten változtatni - az általános problémák megoldásán túlmenõen - úgy lehetne, ha

a) a mûsorkészítõi autonómia tiszteletben tartása mellett állandó és folyamatos lenne az országos kisebbségi önkormányzatok és a közszolgálati feladatokat ellátó mûsorszolgáltatók közötti kapcsolattartás;

b) a közszolgálati mûsorokat készítõk számára kötelezõvé tennék a kisebbségi szempontok érvényesítését a mûsorok összeállítása során és megsértésük esetén szankciót alkalmaznának;

c) a közszolgálati mûsorok készítõi között - különös tekintettel a képernyõre kerülõ mûsorkészítõkre - nagyobb számban lennének a közvélemény számára is nyilvánvaló módon, az anyanyelv használatát is népszerûsítõ, kisebbséghez tartozó mûsorkészítõk.

ad a) Többek között a mi kezdeményezésünkre is történtek kísérletek az egyes közszolgálati mûsorszolgáltatók között ilyen fórumok létrehozatalára és mûködtetésére, ezek a próbálkozások azonban nem bizonyultak hosszú életûeknek. Ezért is tartjuk üdvözlendõnek az ORTT által 1999. október 28-án szervezett "A kisebbségi mûsorszolgáltatás helyzete Magyarországon" címû tanácskozást, amelyen hivatalunk munkatársa is elõadást tartott.

ad b) Tudomásunk szerint az ORTT nem alkalmazott a törvény hatálybalépése óta szankciót a mûsorszolgáltatókkal szemben arra való hivatkozással, hogy azok megsértették a törvénynek a kisebbségi szempontok érvényesülését biztosító rendelkezéseit. Véleményünk szerint az ellenõrzési rendszer erõsítésével is elõ lehetne segíteni a kisebbségi jogok fokozottabb érvényesülését.

ad c) Különösen fontos lenne, hogy a közszolgálati mûsorszolgáltatók a képernyõre kerülõ roma mûsorkészítõkkel is járuljanak hozzá a társadalomban az e kisebbséggel szemben jelentkezõ elõítéletek csökkentéséhez.

Követendõ példaként említhetjük meg a Magyar Rádióban, valamint a Duna Televízióban az év folyamán megtartott kisebbségi napot. Hasznosnak tartanánk, ha hasonló kezdeményezésekkel más közszolgálati mûsorszolgáltatók is segítenék a kisebbségi kérdésnek a médiatörvényben is megfogalmazottak szerinti szellemben való kezelését.

4. A kisebbségi oktatáshoz fûzõdõ jogok elemzése, biztosítása, a továbblépés irányai

A kisebbségi közösségeknek és az ezekhez tartozó állampolgároknak az oktatással kapcsolatban vannak a legszélesebb körû jogosítványaik. A nevelési-oktatási intézményeknek, illetõleg az ezek fenntartói jogait gyakorló önkormányzatoknak már nyolc, magát azonos kisebbséghez tartozónak valló szülõ kérelme esetén biztosítaniuk kell a gyermekek számára a kisebbségi oktatást. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy megfelelõ kezdeményezés esetén kisebbségi (nemzetiségi) tantervû osztályt, illetõleg tanulócsoportot kell alakítani. (Csak zárójelben hívjuk fel a figyelmet arra, hogy a jogi szabályozás pontatlannak is tekinthetõ, hiszen a gyakorlatban elõfordulhat, hogy nyolc olyan gyermek szülõje kezdeményezi a kisebbségi oktatás megszervezését, akik nem azonos korcsoporthoz tartoznak, illetve nem azonos tankötelezettséggel rendelkeznek. A jogszabály pontosítását - amelyet a végrehajtás érdekében feltétlenül szükségesnek tartunk - a kisebbségi törvény legközelebbi módosítása útján el lehet végezni, és erre az oktatási kormányzat részérõl megfelelõ készség van.)

Minden olyan intézményben, ahol kisebbségi oktatás folyik, az intézménnyel kapcsolatos legfontosabb döntések (létesítés, megszüntetés, költségvetés meghatározása, szakmai munka értékelése, a szervezeti és mûködési szabályzat, a nevelési-pedagógiai programok jóváhagyása, értékelése) meghozatalához szükség van a helyi kisebbségi önkormányzat egyetértésére, azokban az intézményekben pedig, amelyek kisebbségi intézményeknek minõsülnek, a helyi kisebbségi önkormányzat egyetértési joga ezeken túlmenõen az intézményvezetõ személyével kapcsolatos döntések meghozatalára is kiterjed. Sajnálatos módon az egyetértési jog gyakorolhatósága - az intézményfenntartó önkormányzatok részérõl történõ figyelmen kívül hagyása - a kisebbségi biztos praxisában visszatérõ problémát jelent. Ennek elsõsorban az az oka, hogy az egyetértési jog - ami lényegét tekintve vétójogot jelent - mellõzéséhez sem a Nektv., sem más jogszabály nem fûz jogkövetkezményt, illetve nem kellõen tisztázott, hogy az egyetértés megtagadásának mi a jogi következménye.

Egy kistelepülés kisebbségi önkormányzatának elnöke beadvánnyal fordult hozzánk, amelyben azt kifogásolta, hogy a települési önkormányzat gazdaságossági szempontokra való hivatkozással meg kívánja szüntetni a település nemzetiségi iskoláját.

A beadványozót, illetõleg a település polgármesterét tájékoztattuk arról, hogy a települési önkormányzat ezt a szándékát kizárólag a kisebbségi önkormányzat egyetértésének birtokában valósíthatja meg, így a kisebbségi önkormányzatnak elviekben lehetõsége van arra, hogy megakadályozza a települési önkormányzat akaratának megvalósítását. Mivel azonban véleményünk szerint a kistelepüléseken a nemzetiségi oktatás fajlagosan nagyobb költségekkel jár, mint a nagyobb településeken, az államnak központi forrásokból külön is támogatnia kell a kistelepüléseken folyó nemzetiségi oktatást. Mind az oktatási miniszter, mind a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal (a továbbiakban: NEKH) elnöke is jogosnak ítélte a felvetéseinket. A szakminiszter tájékoztatott arról, hogy a kistelepülések oktatási gondjainak enyhítését, valamint a nemzetiségi feladatok kiemelt támogatását a tárca is alapvetõ fontosságúnak tartja. Amennyiben a két probléma együttesen jelentkezik, a minisztérium intervenciós keretébõl kíván a rövid távú megoldáshoz segítséget nyújtani, illetõleg a hosszú távú megoldás érdekében megvizsgálják a költségvetési támogatások hatékonyabb biztosításának lehetõségeit.

A beszámoló alapjául szolgáló idõszakban - de a kisebbségi ombudsman mûködésének eddigi ideje alatt is - problémát jelentett, hogy nem tisztázott az elõzõekben felsorolt együttdöntési jogosultságok terjedelme, valamint az, hogy megsértésük esetén milyen jogkövetkezmények alkalmazhatók.

Bár a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kotv.) egyértelmûen tartalmazza azokat a döntéseket, amelyek esetében szükség van a kisebbségi önkormányzat egyetértésére, és meghatározza az egyetértési jog gyakorlásának szabályaira vonatkozó rendelkezéseket is, véleményünk szerint a döntések elõkészítése során indokolt lenne a törvényességi ellenõrzést végzõ szervek fokozottabb és kezdeményezõbb, a konfliktusokat megelõzni kívánó szerepvállalása, valamint olyan egységes, minden hatáskör gyakorlása esetében alkalmazható egyeztetési eljárás bevezetése, egyeztetési technikák és fórumok kialakítása, amelyek a gyakorlatban is alkalmazhatóvá teszik a kisebbségi önkormányzatoknak az intézmények igazgatásában való részvételét.

Az oktatás terén is jelentkeznek azok az általános problémák, amelyek abban érhetõk tetten, hogy a kifejezetten nemzetiségi jellegû intézmények fenntartói jogát a kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzatoktól nem vehetik át még abban az esetben sem, ha az önkormányzat késznek mutatkozik e jog, illetve feladatkör átadására. A kisebbségi törvény rendelkezései alapján az intézmények átadására, illetõleg önálló nemzetiségi iskolák létrehozására ugyan van elvi lehetõség, azonban egyéb jogszabályok a kisebbségi önkormányzatok által fenntartott intézményeket érintõ hátrányos megkülönböztetést tesznek. A települési önkormányzatoktól, illetõleg a megyei közgyûlésektõl átvett oktatási (közmûvelõdési, kulturális stb.) intézmények dolgozói már nem tartoznának a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény hatálya alá, alkalmazási viszonyuk nem minõsülne közszolgálati jogviszonynak.

Elvi kérdésnek tartjuk, ezért e beszámoló keretei között is szeretnénk kiemelni, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszert csak úgy lehet valódi tartalommal kitölteni, illetõleg a kisebbségek érdemi önigazgatását biztosítani, ha lehetõvé tesszük számukra az érdekeltségi körükbe tartozó intézmények önálló mûködtetését, illetve a települési önkormányzatokhoz hasonlóan az intézmény-fenntartói jogok - azonos feltételekkel történõ - gyakorlását.

Kiindulópontunk e vonatkozásban az, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok védelmének érvényesítése - a Nektv.-bõl, de az Ötv.-bõl következõen is - alapvetõen önkormányzati feladat, amelyet - ha annak feltételei adottak - meg kell osztani a kisebbségi önkormányzatokkal. A kisebbségi önkormányzatok feladatkörének bõvítése nem csorbítja a települési önkormányzat autonómiáját, pusztán arról van szó, hogy a helyi közügyek ellátásának egy részét a kisebbségek önkormányzatai látnák el, tehát végsõ soron úgy vállalhatnának szerepet a helyi közügyek intézésében, hogy az a települési önkormányzatok által ellátandó feladatok de facto csökkenését eredményezze. (De jure csökkenésrõl azért nem beszélhetünk, mert kisebbségi önkormányzat hiányában - például annak megszûnése esetén - a települési önkormányzat továbbra is felelne a kisebbségi jogok érvényesítéséért.)

Az együttdöntési hatáskörökkel kapcsolatos visszásságok kiküszöbölésének egyik lehetséges módja az, ha a kisebbségi önkormányzatok maguk alapítanak vagy tartanak fenn intézményeket. Mint említettük, annak ellenére, hogy a kisebbségi önkormányzatok elvileg jogosultak lennének erre, a törvény hatálybalépése óta eltelt idõszakban ezeket a jogukat - elsõsorban a vonatkozó szabályozás, valamint a finanszírozási feltételek hiányában - nem tudták gyakorolni.

Véleményünk szerint a körzeti vagy országos feladatokat ellátó kisebbségi intézmények esetében az országos önkormányzatok számára lehetõvé kellene tenni, hogy meghatározott feltételek teljesítésével maguk tartsanak fenn elsõsorban oktatási, de közmûvelõdési és tudományos intézményeket is. Ilyen feltétel lehetne, hogy a szülõk meghatározott arányának egyet kellene értenie a fenntartó személyében bekövetkezett változással, az oktatás szakmai színvonala nem csökkenhetne, valamint gondoskodni kellene arról, hogy a kisebbségi oktatást igénybe venni nem kívánók ne maradjanak ellátatlanul.

Ebben az esetben a kisebbségi önkormányzatok gyakorolnák az intézmények felett a fenntartói irányításból eredõ jogokat, és õket terhelnék az ebbõl fakadó kötelezettségek is. Az intézmények továbbra is állami, önkormányzati szervek által fenntartott intézményeknek minõsülnének, az ott dolgozók pedig megtartanák közalkalmazotti jogállásukat. Az intézmények költségvetésének meghatározott arányát fedezõ költségvetési támogatáson túlmenõen az önkormányzatokat megilletné az a jog, hogy kezdeményezhetnék az oktatási miniszternél intézmény-fenntartási megállapodás megkötését.

Így az intézmények költségvetésének normatív állami támogatásokból és saját bevételekbõl nem fedezhetõ részét az ágazati irányítást végzõ minisztérium költségvetésén keresztül a központi költségvetés biztosítaná. A kisebbségi intézmények esetében a központi szakmai igazgatási állami tevékenységet az ágazati irányításért felelõs miniszter a mindenkori állami irányítás terjedelmének megfelelõ keretek között az országos önkormányzatok egyetértésével gyakorolná.

Az országos kisebbségi önkormányzatok közremûködnek a nemzetiségi oktatás és nevelés alapvetõ elveinek kidolgozásában, a szakmai munka értékelésében (egyes, körzeti vagy országos feladatokat ellátó intézmény esetében annak igazgatásában is) és az Országos Kisebbségi Bizottságon (a továbbiakban: OKB) keresztül lehetõségük van az oktatással kapcsolatos központi igazgatási feladatokban való közremûködésre is. Az OKB továbbá egyetértési jogot gyakorol a Nemzeti Alaptanterv, és a Nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai nevelés, valamint iskolai oktatás irányelveinek elfogadásakor is.

A Belügyminisztérium legfelsõ vezetésével kialakított - immár rendszeresnek mondható - munkakapcsolat, illetve egyeztetõ megbeszélések keretében is felvetettük a kisebbségi jellegû intézmények átadás-átvételét megnehezítõ tényezõk kiküszöbölésének, illetve az azt lehetõvé tévõ jogszabályi elõfeltételek megteremtésének a gondolatát.

A belügyminiszterrel történt egyeztetésünk nyomán a belügyi kormányzat késznek mutatkozott megvizsgálni annak lehetõségét, hogy a nemzetiségi feladatokat (is) ellátó (elsõsorban oktatási) intézmények az országos kisebbségi önkormányzatok fenntartásába átadhatók-e.

Ezt követõen megkereséssel fordultunk az országos kisebbségi önkormányzatokhoz kérve, hogy nevezzék meg azokat a legfontosabb intézményeket, amelyeknek országos önkormányzatuk által való fenntartását az adott nemzetiség azonosságtudatának megõrzése szempontjából legfontosabbnak gondolnak. Várakozásunkkal szemben csak néhány országos önkormányzat sorolta fel azokat az alapvetõen már ma is nemzetiségi feladatokat ellátó intézményeket, amelyek fenntartói jogait indokoltnak tartanák a saját hatáskörükben gyakorolni, de e jelzések alapján is megállapítható, hogy még a legnagyobb létszámú hazai kisebbségek esetében is általában csak 5-6 intézményt érintene a jogszabály-változtatás.

Az egyik országos kisebbségi önkormányzat elnöke azzal a beadvánnyal fordult hozzánk, hogy az oktatási miniszter a közoktatási törvény 1999-es módosításának tervezetét nem a jogalkotási törvényben meghatározott véleményezési határidõvel küldte meg az országos önkormányzatok számára. Ezért azok kizárólag csak az elnökség, illetve a hivatali apparátus véleményeként foglalhattak állást a kisebbségi önazonosság szempontjából nagy jelentõségû kérdésekben.

Az ügyben kezdeményezéssel fordultunk az oktatási miniszterhez, amelyben kértük, hogy a jogszabály-véleményezési jog kötelezettjeként legyen tekintettel a jogalkotási törvényben elõírt határidõk betartására. Felkértük továbbá annak megvizsgálására, hogy melyek azok a jogszabályok, amelyek esetében az országos önkormányzatok, illetve az OKB véleményezési vagy egyetértési joggal rendelkeznek.

Az oktatási miniszter válaszában elismerte felvetéseink egy részének jogosságát. Felhívta viszont a figyelmet arra is, hogy az országos önkormányzatok által delegált szakértõkbõl álló OKB részletesen megtárgyalta a tervezetet, így közvetve az országos önkormányzatok a véleménykérést megelõzõen is értesülhettek a tervezett módosítás tartalmi kérdéseirõl.

Az állam a kisebbségi nevelési-oktatási feladatok végrehajtását külön erre a célra biztosított költségvetési többlettámogatás nyújtása révén támogatja. Már az ezt megelõzõ idõszakban is problémaként jelentkezett, hogy a települési önkormányzatok nem céljának megfelelõen használták fel a költségvetési többlettámogatást. (Ez utóbbi esetben az intézmény költségvetésében az önkormányzat hozzájárulását a többlettámogatással csökkentett értékben határozzák meg.)

Talán nem érdektelen felhívni a figyelmet e helyütt is arra, hogy a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésérõl szóló 1999. évi CXXV. törvényben a kisebbségi oktatásra fordítható többlettámogatás már nem minõsül felhasználási kötöttséggel járó normatívának, tehát prognosztizálható, hogy az intézményfenntartó települési önkormányzatok a jövõben még kevésbé, illetve még ellenõrizhetetlenebb módon fordítják rendeltetési céljukra a kisebbségi oktatásra elõirányzott központi forrásokat.

Ezt a támogatási gyakorlatot alapvetõen elfogadhatatlannak tartjuk, hiszen még az eddigieknél is kevesebb garancia van arra, hogy a kisebbségi oktatásra fordítható többlettámogatás a célhozkötöttség elve alapján, valóban a rendeltetésének megfelelõen kerüljön felhasználásra.

Az ügyben megkereséssel fordultunk az oktatási miniszterhez és kezdeményeztük, hogy közösen találjunk olyan ellenõrzési rendszert, illetve formát, amely biztosítaná a többlettámogatás - lehetõség szerint közvetlen és célhoz kötött - eljuttatását a kisebbségi oktatást folytató közoktatási intézményekhez.

(A beszámoló elkészítésekor az oktatási miniszter válasza még nem érkezett meg, de a problémát olyan súlyúnak tartjuk, hogy erre kiemelt figyelmet kívánunk fordítani mind a 2001. évi költségvetési törvényjavaslat tárgyalásakor, mind pedig a következõ évi beszámolónk elkészítése során.)

Egy kisebbségi oktatási intézmény vezetõje a közte és a fenntartó között kialakult jogértelmezési nézetkülönbség feloldása céljából állásfoglalásunkat kérte a nemzetiségi kiegészítõ normatív támogatás felhasználhatóságával kapcsolatban.

Válaszunkban kifejtettük, hogy a többlettámogatás kizárólag a nemzetiségi oktatással kapcsolatos többletfeladatok teljesítésére fordítható. Amennyiben a települési önkormányzat nem a törvényben megjelölt célra használta fel a támogatást, azt - az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 64. §-ának (6) bekezdése alapján - büntetõkamatokkal terhelten vissza kell fizetnie a központi költségvetésnek.

A jogalkotó állami feladatként ismerte el a nemzetiségi pedagógusok képzését, valamint a nemzetiségi tankönyv- és taneszközellátás biztosítását is. Mivel az oktatást kiemelt területként kezeljük, 1998-ban általában vizsgáltuk a nemzetiségi oktatást, 1999-ben pedig az oktatási rendszer egyik speciális területét, az enyhe fokú értelmi fogyatékos gyermekek számára szervezett oktatást helyeztük vizsgálatunk fókuszába. 2000-ben - korábbi vizsgálataink folytatásaként - a felsõoktatást, a nemzetiségi pedagógusok képzését, valamint a nemzetiségi tankönyv- és taneszközellátás rendszerét tervezzük "górcsõ alá venni".

Egy felsõoktatási intézmény beadvánnyal fordult hozzánk, amelyben a Felsõoktatási Tudományos Tanács (a továbbiakban: FTT) olyan tartalmú határozatának alkotmányossági felülvizsgálatát javasolta, amelyben az FTT elutasította az egyetem nemzetiségi nyelvtanári szak alapítására irányuló kérelmét.

Az FTT-nek írt állásfoglalásunkban kifejtettük, hogy a Kotv. vonatkozó rendelkezései alapján nem elfogadható számunkra az FTT határozatának olyan tartalmú indokolása, miszerint azért nem engedélyezi a szakalapítást, mert az ott szerzett diploma egyenértékû az idegennyelv-tanári diplomával. A Kotv. vonatkozó rendelkezései ugyanis egyértelmû különbséget tesznek a nemzetiségi és az idegennyelv-tanári diploma között, eltérõ jogkövetkezményeket fûzve azokhoz. Az FTT elfogadta a kezdeményezésünkben felhozott érveinket, és a szak alapítására vonatkozó kérelmet - annak újratárgyalását követõen - támogatta.

Ugyancsak az oktatással kapcsolatos állami feladat, hogy az államnak aktív külpolitikai tevékenységet kell folytatnia annak érdekében, hogy elõmozdítsa a kisebbséghez tartozó állampolgárok külföldi (az anyaországban lévõ intézményekben történõ) felsõoktatásban való részvételét, valamint az anyaországból származó vendégtanárok alkalmazását.

(Mivel a Nektv. számos - nemcsak az oktatással kapcsolatos - nemzetközi vonatkozású rendelkezést tartalmaz, a jövõben meg fogjuk vizsgálni azt is, hogy az állam mennyiben tett eleget a törvénybõl következõ nemzetközi szerepvállalását elõíró rendelkezésnek.)

5. A kisebbségi kulturális (közmûvelõdési, oktatási, tömegtájékoztatási stb.) feladatok finanszírozásának kérdései, javaslatok "de lege ferenda"

A helyi kisebbségi önkormányzat a Nektv. 27. § (3) bekezdése szerint "saját hatáskörében - a rendelkezésére álló források keretei között - intézményt alapíthat és tarthat fenn, különösen:

a) a helyi közoktatás;

b) a helyi írott és elektronikus média;

c) a hagyományápolás;

d) a közmûvelõdés területén".

A Nektv. úgy fogalmaz, hogy a kisebbségi önkormányzat a rendelkezésére álló források keretei között tarthat fent intézményt. Az 58. § (2) bekezdés ad választ arra, hogy a kisebbségi önkormányzat mûködésének pénzügyi feltételeit milyen forrásokból biztosíthatja. Ezek lehetnek

"a) az állam költségvetési hozzájárulása;

b) a települési vagy megyei önkormányzat hozzájárulása;

c) saját bevételek (ideértve vállalkozásaik hozadékát is);

d) alapítványi támogatások;

e) hazai és külföldi szervezetektõl kapott támogatások;

f) a rendelkezésre bocsátott vagyontárgyak hozadéka;

g) adományok".

E téma kapcsán - megvizsgálva a kisebbségi intézmények fenntartására nyújtott támogatások szerkezetét - egyértelmûen megmutatkozik, hogy mûködési költségeiket két fõ forrásból biztosítják: a települési önkormányzat költségvetésébõl és a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetésébõl.

Sokszor reális a veszélye annak, hogy a kisebbséghez tartozók részére tervezett programok, rendezvények, tanfolyamok megrendezése, s az intézmény - az önrész fedezetének hiányában - programjainak finanszírozása érdekében még alapítványi támogatásért sem folyamodhat.

Tulajdonképpen ez jelenti a kisebbségi intézmények finanszírozásának sarkalatos pontját. Az állam jelenleg ugyanis a kisebbségi programok állami finanszírozását egyrészt normatív módon, másrészt a közalapítványi támogatás rendszerén keresztül végzi.

A kisebbségek támogatásáról, a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásáról, vagyonáról a Nektv. külön fejezetben rendelkezik. Az 55. § (2) bekezdésében határozza meg a támogatási rendszert. Eszerint "Az állam a mindenkori költségvetési törvényben meghatározott mértékben

a) kiegészítõ normatív támogatást nyújt a kisebbségi óvodai neveléshez, illetõleg az anyanyelvi (anyanyelvû) iskolai oktatáshoz;

b) az Országgyûlés döntése szerinti megosztásban biztosítja a nemzeti és az etnikai kisebbségi önkormányzatok, illetõleg támogatja a nemzeti vagy etnikai társadalmi szervezetek mûködését.

(3) A hazai kisebbségek önazonosságának megõrzését, hagyományai gondozását, átörökítését, az anyanyelv ápolását, fejlesztését, szellemi és tárgyi emlékeik fennmaradását, a kisebbségi létbõl fakadó kulturális és politikai hátrányok mérséklését szolgáló tevékenységek támogatása céljából közalapítványt kell létrehozni.

(4) A közalapítvány támogatási tevékenysége a kisebbségi célú állami finanszírozás rendszerének része."

Már több állásfoglalásunkban kifejtettük, hogy nem tartjuk megnyugtatónak a közalapítványok útján történõ programfinanszírozást. A közalapítványok ugyanis jelenleg kizárólagos jogosultsággal rendelkeznek a kisebbségi célokra fordítható közpénzek felhasználását illetõen.

A kisebbségi tevékenységet folytatókat azonban nem illeti meg alanyi jogon a támogatás: alanyi jogosultságuk kizárólag arra terjed ki, hogy a támogatások igénybevételének feltételeit megismerjék, és a feltételeknek való megfelelésüket bizonyítva támogatásért folyamodjanak. A közalapítványokat illeti meg az a jog, hogy a feltételeknek megfelelõ jogalanyok közül kiválasszák az általuk támogatandókat. A támogatott kisebbségi jogalanyok jogosultak lesznek a támogatások igénybevételére; a közalapítványok pedig a támogatások feltételek szerinti igénybevételének ellenõrzésére jogosultak.

Több ízben is kifejtett álláspontunk szerint a közalapítványon keresztül történõ finanszírozás indokolatlan azoknál a feladatoknál, amelyek állandóan visszatérõk. A kisebbségek kulturális autonómiáját biztosító, a kisebbségi szervezetek által végzett közmûvelõdési tevékenységet - amelyet e szervezetek rendszeresen folytatnak - felesleges és bürokratikus közalapítványi pályázati rendszeren keresztül támogatni.

A kisebbségek saját nyelvükhöz, tárgyi és szellemi kultúrájukhoz, történelmi hagyományaikhoz való joga törvényben deklarált. Az ezekkel összefüggésben rendszeresen ellátott feladatok támogatása nem függhet attól, hogy egy kisebbségi szervezet az állam által létrehozott civil szervezet - valamely közalapítvány - pályázati eljárásán sikerrel vesz-e részt. Ez a módszer alkalmazható azoknak az eseményeknek, programoknak a finanszírozásánál, amelyek egyediek, egyszeri feladatként jelentkeznek, ám a rendszeresen ellátott feladatoknál a közalapítványi pályáztatásos támogatást aggályosnak tartjuk. Úgy véljük, a finanszírozás - egyetlen lehetséges elfogadható módon - a közalapítványi rendszer gyökeres átalakításával, az állam fokozottabb szerepvállalásával, a kisebbségi kulturális autonómiát biztosító, azzal kapcsolatban rendszeresen ellátott feladatok normatív rendszerben történõ támogatásával oldható meg.

A normatív támogatási rendszer azonban jelenlegi formájában, önmagában is okoz problémákat, amint ezt - a korábbi évekhez hasonlóan - az e tárgykörben jelzett panaszok is alátámasztják.

Az 1998. évben lezárt, a kisebbségi oktatás átfogó vizsgálatáról készített jelentés finanszírozásról szóló fejezetében sikerként értékeltük, hogy a jogalkotó jogszabályban rögzítette a nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók óvodai nevelésének, iskolai oktatásának és két tanítási nyelvû oktatás támogatásának felhasználási kötöttségét. Azonban már ebben az idõszakban is gondot okozott, hogy az ezzel kapcsolatos szabályokat egyes önkormányzatok, illetve intézmények eltérõen - álláspontunk szerint jogsértõen - értelmezték.

Ezért a vizsgálat megállapításaira alapozva, a kisebbségi oktatás finanszírozási problémáinak feltárása érdekében - különös tekintettel a felhasználási kötöttséggel járó állami támogatás tényleges felhasználásával kapcsolatos gyakorlatra - a kisebbségi biztos az Állami Számvevõszék elnökét feltáró vizsgálatra kérte fel.

Ebben az ügyben is megbeszélést kezdeményeztünk a belügyminiszterrel, mivel a korábbihoz hasonlóan 1999-ben is problémát okozott, hogy a felhasználási kötöttséggel a helyi önkormányzat számára folyósított forrásokat egyes településeken - ellenõrizetlenül - nem a rendeltetésüknek megfelelõ célra fordítják.

Ezzel egybehangzó megállapításra jutott az Állami Számvevõszék is, az idõközben befejezett, a helyi önkormányzatok 1998. évi normatív állami hozzájárulás, valamint az ezekhez kapcsolt kiegészítõ támogatások igénybevételének és elszámolásának ellenõrzésérõl készített jelentésében.

Az Állami Számvevõszék a helyi önkormányzatoknál vizsgálta a normatív hozzájárulások tervezésének és elszámolásának helyességét, és vizsgálatai alapján az egyes közoktatási feladatokhoz igényelt kiegészítõ támogatással kapcsolatban többek között arra a megállapításra jutott, hogy "az önkormányzatok az 1998. évi költségvetési rendeletükben és annak módosításaiban a cél szerinti felhasználási kötöttséggel kapott források és kapcsolódó kiadási elõirányzatok elkülönítésérõl nem gondoskodtak". Az ÁSZ tényként állapította meg azt is, hogy "a felhasználási kötöttségû normatív állami támogatásban érintett intézmények a cél szerinti felhasználást nem, vagy csak utólagos kigyûj- téssel tudták dokumentálni".

A megbeszélést követõen - figyelemmel az Állami Számvevõszék jelentésére - írásban fordultunk a belügyminiszterhez, melyben jeleztük, hogy a nemzetiségi oktatásra elõirányzott központi támogatás más célú felhasználása miatt alkotmányos jogok sérülhetnek, de ez megfelelõ jogszabály megalkotásával és következetes alkalmazásával elkerülhetõ. Ezért az Obtv. 25. §-a alapján azzal a kéréssel fordult a Belügyminisztériumhoz mint a kiegészítõ támogatást folyósításáért felelõs szervhez, hogy a források rendeltetési céljuknak megfelelõ felhasználása érdekében vizsgálja meg olyan szabályozás kialakításának lehetõségét, amelynek alkalmazásával az ilyen célokra nyújtott állami támogatás nyomon követhetõvé válik, felhasználása ellenõrizhetõ.

Jogalkotási javaslatunkban azt is kifejtettük: indokolt lenne, hogy

A belügyminiszter - megerõsítve a megbeszélésünkön kifejtett véleményét - arról tájékoztatta a kisebbségi biztost, hogy a minisztérium támogatja a kisebbségi célokra nyújtott állami támogatás törvényes és céljának megfelelõ felhasználását. E cél elérése érdekében a tárca a 2000. évi költségvetési javaslathoz módosító indítványt nyújtott be, amely - elfogadása esetén - lehetõvé tenné azt, hogy a könyvvizsgáló valamennyi normatív támogatás ellenõrzését a meghatározott önkormányzati csoportnál végezhesse, és az ellenõrzésrõl az illetékes állami szervek tájékoztatást kapjanak.

Emellett - egy késõbbi levelében - a belügyminiszter arról is tájékoztatta a kisebbségi biztost, hogy a minisztériumban már folyik annak a javaslatnak a kidolgozása, melynek célja az, hogy a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenõrzéseinek gyakoriságát és mélységét bõvítsék, illetve szót ejtett arról is, hogy e vonatkozásban a mainál nagyobb szerepet szánnak a TÁKISZ-oknak is.

Korábban a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetésérõl szóló 1998. évi XC. törvény 8. számú melléklete tartalmazta a normatív, kötött felhasználású támogatásokra vonatkozó szabályokat. Eszerint "I. Kiegészítõ támogatás egyes közoktatási feladatok ellátásához

1. A nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése, iskolai nevelése és oktatása, kollégiumi ellátása, továbbá nem kisebbségi két tanítási nyelvû oktatás

a) Nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozó gyermekek kisebbségi program szerinti nevelése az óvodában: 25 000 Ft/fõ

b) Nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozók kisebbségi nyelvre oktatása az iskolában: 26 000 Ft/fõ

c) Kisebbségi nyelven, vagy két - kisebbségi és magyar - tanítási nyelven történõ oktatás az iskolában, valamint nem kisebbségi két tanítási nyelvû oktatás: 32 000 Ft/fõ

d) Cigány etnikumhoz tartozók felzárkóztató oktatása az iskolában: 27 000 Ft/fõ

e) Cigány etnikumhoz tartozók kollégiumi ellátása: 20 000 Ft/fõ

A helyi önkormányzat a 3. számú mellékletben meghatározott normatív hozzájárulások mellett az a)-e) pontok szerint kiegészítõ támogatást igényelhet az általa fenntartott nevelési-oktatási intézményben a nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozók részére szervezett óvodai neveléshez, iskolai neveléshez és oktatáshoz, kollégiumi ellátáshoz."

A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésérõl szóló 1999. évi CXXV. törvény kivette a nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése, iskolai nevelése és oktatása, kollégiumi ellátása, továbbá nem kisebbségi két tanítási nyelvû oktatás finanszírozását a felhasználási kötöttséggel járó támogatásokról rendelkezõ 8. számú mellékletbõl és beépítette a felhasználási kötöttség nélküli normatív állami támogatásokat tartalmazó 3. számú melléklet 24. jogcímének d), e), f), i) és j) pontjaiba.

Figyelembe véve a jogszabályi háttér ilyen jelentõs változását, valamint azt, hogy a kisebbségi biztos szerint csupán könyvvizsgálói közremûködéssel nem rendezhetõ megnyugtató módon a kisebbségi feladatok támogatására nyújtott normatív állami támogatások, illetve a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának ellenõrzése, illetve tekintettel arra, hogy az Országgyûlés törvényalkotási programjában szerepel egy, a helyi önkormányzatok gazdasági, pénzügyi ellenõrzésérõl szóló törvényjavaslat (amelynek elõkészítése a Belügyminisztérium irányításával történik), kértük a belügyminisztert, hogy a javaslatot a jogszabály-elõkészítés során véleményezés céljából megismerhessük.

A 2000. évi költségvetési törvénynek az Áht. 64. § (1) bekezdésének módosításáról szóló 62. §. (15) bekezdése megváltoztatja a könyvvizsgálattal kapcsolatos szabályokat, utalva egy külön kormányrendeletre.

A Közigazgatási Hivatalok a kisebbségi célok finanszírozására nyújtott normatív támogatás ellenõrzésével kapcsolatos feladatait a fõvárosi és megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Kormányrendeletet módosító 213/1999. (XII. 26.) Kormányrendelet nem érintette, illetve a beszámoló készítésének idõszakáig a jogszabályt e célból nem módosították.

IV.
A kisebbségek önkormányzáshoz való alapjoga

1. Az önkormányzatiság fogalmának, tartalmi elemeinek, struktúrájának bemutatása, a rendszer problémái, a fejlõdés lehetséges és célszerû irányai

Egy települési önkormányzat polgármestere beadvánnyal fordult hozzánk, amelyben állásfoglalásunkat kérte a helyi kisebbségi önkormányzat mûködésével kapcsolatban. Véleménye szerint az önkormányzat mûködése több szempontból megkérdõjelezhetõ, valamint tudomása szerint a településen nem is élnek az önkormányzatot alkotó nemzetiséghez tartozó állampolgárok.

Válaszunkban kifejtettük, hogy állami, önkormányzati szerveknek kizárólag jogszabályi felhatalmazás alapján van joguk állást foglalni a kisebbségi önkormányzatok mûködése törvényességének vagy alkotmányosságának kérdésében. Sem a Nektv., sem az Obtv. rendelkezései nem jogosítják fel kifejezetten a kisebbségi jogok országgyûlési biztosát, illetve a helyi önkormányzatot arra, hogy a kisebbségi önkormányzat mûködésével kapcsolatos véleményüket kifejtsék, illetõleg nem léteznek egyértelmû - a törvényességi észrevételek meg- fogalmazásával kapcsolatos - hatásköri szabályok.

Így a vonatkozó jogszabályok alapján nincs joga senkinek sem megkérdõjelezni állampolgároknak a nemzetiségi identitásuk körében tett nyilatkozatát, mint ahogyan nincs joga a települési önkormányzatnak sem kétségbe vonni a kisebbségi önkormányzat legitimitását. Erre való tekintettel az indítványt az országgyûlési biztosokról szóló jogszabály alapján mint nyilvánvalóan alaptalant kellett elutasítani.

A jogalkotó a Nektv.-ben a nemzetiségekhez tartozó állampolgárok közösségeinek az Alkotmány rendelkezéseire alapítottan önkormányzatok létrehozásának jogát biztosította. Az önkormányzatiságot egyrészt olyan tartalommal töltötte ki, hogy a kisebbségi önkormányzatok számára minden, kisebbségi szempontból releváns ügyben ún. felterjesztési jogot biztosított. Ennek alapján a kisebbségi önkormányzatok bármely állami vagy önkormányzati szervhez megkereséssel fordulhatnak, amely köteles arra érdemben reagálni.

Eddigi mûködésünk tapasztalatai alapján megállapítható, hogy az állami, önkormányzati szervek eleget tettek a felterjesztési jog alapján õket terhelõ, hatáskörüket nem korlátozó, feladatellátásukat nem veszélyeztetõ, alapvetõen tájékoztatási kötelezettségüknek. A beszámoló alapját képezõ idõszakban nem voltak jellemzõek az olyan esetek, amelyekben a közhatalmi jogosítványokkal felruházott szervek ne teljesítették volna a kisebbségi önkormányzatok e jogából folyó kötelezettségeiket.

Álláspontunk szerint a kisebbségi önkormányzatok autonómiájának tartalmát kizárólag a Nektv. rendelkezései határozzák meg. Szerintünk ugyanis - és a következõkben megkíséreljük állításunkat igazolni - a kisebbségi önkormányzatokra nem vonatkozik az Ötv.-nek az a rendelkezése [1. § (4) bek.], amely szerint az önkormányzatok önként vállalhatnának fel minden olyan feladatot, amelyet jogszabály nem utalt más szerv feladat- vagy hatáskörébe.

Különösen cigány kisebbségi önkormányzatok esetében tapasztaltuk ugyanis, hogy némiképpen szerepzavarra utaló módon, olyan (például szociális segélyezési, közüzemi szolgáltató) feladatok ellátását is magukra vállalják, amelyeket egyrészt jogszabály (alapvetõen az Ötv.) más szerv (a települési önkormányzat) feladatkörébe utalt, másrészt viszont annak ellátására õk maguk nem is rendelkeznek megfelelõ hatáskörrel. A feladatellátás alapja egyes esetekben a települési önkormányzat hatáskörének átruházása.

Ezt a jelenséget sem a feladat átadásának, sem pedig átvállalásának oldaláról nem tudjuk elfogadni azért, mert igaz ugyan, hogy az átruházás azon a reális igényen alapul, hogy az érintettek problémáinak megoldásában azok képviselõi is vegyenek részt, mivel azonban ezeknek a feladatoknak az ellátására a kisebbségi önkormányzatok nem rendelkeznek hatáskörrel, a feladatok ellátása során maguknak az érintetteknek az alapjogai csorbulhatnak.

Véleményünk szerint a kisebbségi önkormányzatok alkotmányossági szempontból aggálytalanul kizárólag a Nektv.-ben biztosított feladat- és hatáskörök tekintetében vehetik át a települési önkormányzatoktól hatáskörök gyakorlását. Ebben a vonatkozásban tehát jogértelmezésünk szigorúbb, mint az Ötv. 102/C. § (2) bekezdésében foglalt azon szabály, amely a hatósági és a közüzemi szolgáltatásokkal összefüggõ feladat- és hatáskörök kivételével megengedi a települési önkormányzattól minden feladat- és hatáskör átvételét.

Ebben az esetben viszont az lenne kívánatos (és ez lehet az önkormányzati jogintézmény továbbfejlesztésének egyik lehetséges útja is), hogy a kisebbségi önkormányzatok, amennyiben ennek jogi, igazgatási és költségvetési feltételei fennállnak, vegyenek át a települési önkormányzatoktól intézményeket, és mûködtessék azokat. (Erre vonatkozó javaslatunk az oktatással foglalkozó részben található.)

A települési önkormányzatok véleményünk szerint akkor járnak el alkotmánykonform módon, ha õk maguk látják el azokat a feladatokat, amelyeket a jogszabályok a hatáskörükbe utalnak. Nem tudjuk elfogadni még a szándék szintjén sem azt a gyakorlatot, amely arra való tekintettel, hogy a segélyezettek nagy számban romák közül kerülnek ki, a segélyezéssel kapcsolatos hatáskörök gyakorlását a cigány kisebbségi önkormányzatokra kívánja átruházni.

Üdvözlendõnek és támogatandónak tartjuk viszont azt, ha a települési önkormányzat döntés-elõkészítõ vagy éppen érdemi döntést hozó testületeibe (alapvetõen önkormányzati bizottságokba) valamilyen módon integrálni kívánja az érintett kisebbséget képviselõ - a közösség problémáiról információkkal rendelkezõ - önkormányzatokat. Úgy gondoljuk, hogy egy nagy részben romák lakta településen (akkor is, ha a helyi politikai vezetõréteg túlnyomórészt nem romákból áll) természetesnek kellene lennie annak, hogy a cigány kisebbségi önkormányzat delegált képviselõi révén vegyen részt a települési önkormányzat szociális, egészségügyi, oktatási, közbiztonsággal foglalkozó bizottságainak munkájában.

A nemzetiségeknek biztosított önkormányzáshoz való alkotmányos alapjog tényleges tartalma az önkormányzatokat megilletõ, oktatási, kulturális területre kiterjedõ önigazgatási jog. Ennek keretében a kisebbségi önkormányzatok ún. együttigazgatási hatáskörök gyakorlása révén részt vesznek a helyi oktatási igazgatási feladatok ellátásában, illetõleg intézményalapítási, átvételi jogosultságuk révén maguk is tarthatnak fenn (elsõsorban oktatási) intézményeket.

Azoknak a települési önkormányzatoknak, amelyek kisebbségi intézményeket tartanak fenn - különös tekintettel a kisebbségi (nemzetiségi) jellegû oktatási intézményekre -, tiszteletben kellene tartaniuk a kisebbségi jogokat, annál is inkább, mert az ún. "együttdöntési" hatáskörök gyakorlása nem a helyi önkormányzatok autonómiájának a csorbítására, csökkentésére irányul, hanem a legszélesebb értelemben vett helyi közügyek ellátásának a színvonalát hivatott növelni.

Ennek ellenére gyakran tapasztaljuk, hogy állásfoglalást igénylõ jogértelmezési kérdésekkel fordulnak hozzánk a jogszabály-véleményezési vagy az egyetértési jog fennállását, illetve terjedelmét illetõen. Egyes állami, önkormányzati szervek számára még a Nektv. hatálybalépése óta eltelt idõszak alatt sem vált természetessé, hogyha például egy jogszabály személyi hatálya kisebbséghez tartozó állampolgárokra is kiterjed, akkor az õket képviselõ helyi vagy országos önkormányzatnak joga van beleszólni annak tartalmába is.

Ugyanígy természetesnek kellene tartaniuk elsõsorban a települési önkormányzati szerveknek azt is, hogy egy valamely nemzetiséghez tartozó oktatási intézmény költségvetésének meghatározásába, vezetõjének kiválasztásába, az ott folyó nemzetiségi oktatás szakmai tartalmának kialakításában és az oktatás szakmai ellenõrzésébe az érintett kisebbség helyi vagy országos önkormányzata egyetértési jogának gyakorlása révén bele kíván szólni.

Arról, hogy ezen a területen vannak még hiányosságok, nem csak a véleményezési, egyetértési jog jogosultjai és kötelezettjei tehetnek. Hiányoznak ugyanis a jogi szabályozásból azok a rendelkezések, amelyek legalább hozzávetõleges pontossággal meghatároznák e jogok tárgyát és tartalmát, megjelölnék, hogy a döntések meghozatalának milyen tartalmi és formai követelményei vannak. Ugyancsak hiányzik egy olyan ellenõrzési rendszer, amely e jogok érvényesülését (az együttdöntési hatáskörök gyakorlását) biztosítaná.

Egy helyi kisebbségi önkormányzat állásfoglalásunkat kérte azzal kapcsolatban, hogy a települési önkormányzat jogosult-e bérleti díjat kérni a kisebbségi önkormányzat által használt ingatlanért. Állásfoglalásunkban megállapítottuk, hogy a vonatkozó jogszabály [217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 57. §-ának (6) bekezdése] alapján a települési önkormányzat köteles biztosítani többek között a kisebbségi önkormányzat helyiséghasználatát is, és neki kell viselnie az ezzel járó többletköltségeket.

Ebbõl következõen a települési önkormányzat eljárása egyrészt jogszabálysértõ, másrészt viszont annak indokoltsága is megkérdõjelezhetõ, hiszen a települési önkormányzat egyúttal jelentõs összeggel támogatja is a kisebbségi önkormányzat mûködését. Ezáltal a települési önkormányzat a maga számára is többletfeladatot vállal.

A kisebbségi önkormányzatoknak sok helyen meg kell küzdeniük a legitimitásukat is kétségbevonó, illetõleg mûködésüket megnehezíteni vagy ellehetetleníteni kívánó (elsõsorban települési önkormányzati) törekvésekkel is. Annak ellenére, hogy a vonatkozó jogszabályok többé-kevésbé egyértelmûvé teszik a települési önkormányzatok kötelezettségeit a kisebbségi önkormányzatok mûködésével kapcsolatban, a települési önkormányzatok vonakodnak végrehajtani a jogszabályok rendelkezéseit.

Az egyik fõvárosi kerület jegyzõje állásfoglalásunkat kérte a helyi kisebbségi önkormányzat elnökének visszahívhatóságával kapcsolatban.

Állásfoglalásunkban hivatkoztunk a Legfelsõbb Bíróság Kp. kf. III. 28809/1996. számú határozatára, amely szerint a kisebbségi önkormányzat elnöke a tisztség megszüntetésének vonatkozásában nem minõsül polgármesternek, tehát az elnöki tisztség megszüntetésére sem alkalmazhatók a polgármesteri tisztség alóli bírósági felmentés szabályai.

Véleményünk szerint - és ezt támasztja alá az a tény is, hogy az Ötv. 102/C. §-ának (2) bekezdése alapján a kisebbségi önkormányzat összes hatásköre a testületet illeti meg - a hivatkozott határozatból is következõen a kisebbségi önkormányzat testülete megfelelõ szavazataránnyal meghozott határozatával a testület elnökét tisztségébõl visszahívhatja.

A vonatkozó jogszabályok nem egyértelmû voltából következik, hogy a kisebbségi önkormányzatok szervezetével és mûködésével kapcsolatban a beszámoló alapjául szolgáló idõszakban is számos állásfoglalást igénylõ beadványt kaptunk. Jellemzõ beadványok voltak azok, amelyek a tisztségviselõk jogállásával, visszahívhatóságával, összeférhetetlenségével voltak összefüggésben.

Ezek a problémák néhány esetben az országos kisebbségi önkormányzatokkal kapcsolatban hozzák nehéz helyzetbe a jogalkalmazókat. A helyi kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenõrzése során a közigazgatási hivatalok vezetõi általában fogékonyságot mutattak az általunk tett állásfoglalások iránt, és a közigazgatási hivatalok jogértelmezése ezekben a kérdésekben viszonylag egységesnek mondható.

Budapest Fõváros Közigazgatási Hivatala a törvényességi ellenõrzések tapasztalataival foglalkozó kiadványában egy konkrét kérdésre válaszolva az Ötv. szabályainak analóg alkalmazásával azt a jogértelmezési álláspontot képviselte, hogy egy személy egyidejûleg nem lehet a fõvárosi és a fõvárosi kerületi kisebbségi önkormányzat elnöke.

Miután nálunk ugyanez a probléma konkrét beadványokban is megfogalmazódott, ebben az ügyben elfoglalt álláspontunkat eljuttattuk a közigazgatási hivatal vezetõjéhez. Véleményünk szerint a két önkormányzat között nincs feladat- vagy hatáskörmegosztás, amely megindokolná a szigorú összeférhetetlenségi szabályok alkalmazását. Az ügyben egyeztetõ tárgyalásokat folytattunk, amelynek eredményeképpen a közigazgatási hivatal elfogadta a jogértelmezésünket.

Az országos önkormányzatok fölött jelenleg az állami szervek nem gyakorolnak törvényességi felügyeletet, így kizárólag szervezeti és mûködési szabályzataik elemzése alapján van lehetõség az esetlegesen felmerült problémák megoldására. Ezek a szabályzatok azonban egyrészt nem jogszabályok, ebbõl következõen az országos önkormányzatok mûködése legitimitásának egyik fontos vonatkozása nem biztosított, másrészt különbözõ önkormányzatok esetében eltérõ gyakorlatok alakulhatnak ki, amely a jogbiztonság sérelmét eredményezheti.

Egy helyi kisebbségi önkormányzati képviselõ állásfoglalásunkat kérte az országos kisebbségi önkormányzat elnökének visszahívhatóságával kapcsolatban. Elõadta, hogy az elnök munkájával elégedetlenek, szeretnék "visszahívni".

Válaszunkban kifejtettük, hogy jogi szabályozás hiányában jelenleg az egyes országos kisebbségi önkormányzatok szervezeti és mûködési szabályzatainak rendelkezéseit kell a kérdésben iránymutatónak tekinteni. Mivel azonban az országos önkormányzatok törvényességi ellenõrzése jelenleg nem megoldott, egyetlen állami szerv sem jogosult - a szabályozás hiányára visszavezethetõen - állást foglalni az országos önkormányzatok elnökeinek visszahívhatósága kérdésében.

Egy másik kisebbség országos önkormányzatának tagja ugyancsak az elnök visszahívhatóságának, illetve ezzel összefüggésben az elnök eljárási jogosultságának terjedelmét illetõen kérte véleményünket. (Az ügyben egyébiránt a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal is megkereste hivatalunkat.) Megállapítottuk, hogy mivel az országos önkormányzat szervezeti és mûködési szabályzata alapján lehetõség van az elnök visszahívására, az országos önkormányzatnak a megfelelõ eljárási szabályok betartása mellett meghozott ilyen határozatát az állami szerveknek tiszteletben kell tartaniuk.

A hozzánk érkezett beadványok egy sajátos típusát képviselték azok, amelyek a jogutódlással, különösképpen a vagyonjogi jogviszonyokban bekövetkezõ jogutódlással voltak kapcsolatosak.

Egy kisebbségi jogvédõ egyesület vezetõje állásfoglalásunkat kérte a helyi kisebbségi önkormányzatok jogutódlásával kapcsolatban. Több településen elõfordul ugyanis, hogy a jogelõd önkormányzat által különbözõ (magán- és közalapítványi) forrásokból felvett támogatásokat a jogutód önkormányzatnak kell visszafizetnie.

Állásfoglalásunkban kifejtettük, hogy elvileg az újonnan megválasztott önkormányzat vagyona teljes egészével felel a jogelõd önkormányzat által felvállalt kötelezettségekért. Ez a jogértelmezés azonban - adott szituációban - azt is eredményezheti, hogy a jogelõd önkormányzat kötelezettségei miatti helytállás ellehetetleníti a jogutód kisebbségi önkormányzat mûködését. (Csak zárójelben szeretnénk felhívni a figyelmet arra - az igaz, csak szélsõséges esetben bekövetkezhetõ lehetõségre -, hogy elõfordulhat az, hogy egy kisebbségi önkormányzat a részére juttatott központi állami támogatást "pazarlóan" használja fel, indokolatlan kötelezettségeket vállal és az anyagi források "felélését" követõen egyszerûen feloszlatja magát, ezáltal lehetetlenné téve az újonnan megalakult jogutód kisebbségi önkormányzat érdemi mûködését.)

Ezért szerintünk - akár jogszabály-módosítás útján is - egyértelmûvé kellene tenni, hogy a támogatást folyósítónak szerzõdésmódosító körülményként kell értékelnie a jogutódlást, és nem alkalmazhatja automatikusan a szerzõdésszegés miatti, az elõzõ önkormányzat által a szerzõdésben vállalt szankciókat. Ezen túlmenõen a feleket arra kellene kötelezni, hogy tárgyalásokat kezdeményezzenek annak érdekében, hogy a támogatást folyósító szerv is visszakapja a támogatási összeget, és az önkormányzat mûködése se lehetetlenüljön el.

Úgy gondoljuk, hogy a kisebbségi önkormányzatok szervezetére és mûködésére vonatkozó szabályok felülvizsgálata révén az ebben a részben felvázolt problémák vagy teljes egészükben megoldhatók vagy könnyebben kezelhetõk lesznek. A jogszabályi módosítások azonban elengedhetetlenül szükségesek ahhoz, hogy az önkormányzatok törvényességi és alkotmányossági szempontból aggálytalan módon mûködjenek.

A helyi kisebbségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok mellérendeltségi viszonyban fejtik ki tevékenységüket. A kisebbségi önkormányzat által gyakorolt hatáskörök a települési önkormányzatok hatáskörét korlátozzák, mûködésük feltételeit ugyanakkor (esetlegesen költségvetési támogatás juttatásával is) a települési önkormányzatok biztosítják. Az esetek egy részében ez az elviekben mellérendeltség alárendeltséggé válik, mert a települési önkormányzat visszaél helyzetével, és megpróbálja a kisebbségi önkormányzat mûködését megnehezíteni.

Ezen túlmenõen a kisebbségi önkormányzat mint speciális, a kisebbségi jogok érvényesítésére feljogosított szerv sokszor nem képes ebbõl a voltából adódó szempontokat a települési önkormányzattal mint általános hatáskörû szervvel szemben érvényesíteni. Eredményes együttmûködésre kizárólag akkor van lehetõség, ha a települési önkormányzat legalábbis elfogadja azt, hogy nemzetiségi vonatkozású ügyekben autonómiája a kisebbségi önkormányzat által korlátozott.

Véleményünk szerint ennek a helyzetnek a megváltoztatására akkor van mód, ha egyrészt a központi kormányszervek (és a közigazgatási hivatalok) intenzív tájékoztató tevékenységükkel elfogadtatják a települési önkormányzatokkal ezt az autonómiájukat korlátozó helyzetet, másrészt viszont véleményünk szerint a jogalkotónak csökkentenie kellene a kisebbségi önkormányzatok települési önkormányzatoktól való függõségét, és ezzel egyidejûleg meg kellene erõsítenie a kisebbségi önkormányzati rendszert.

A kisebbségi önkormányzatok közjogi szerepe egyrészt úgy növelhetõ, hogy tényleges feladatellátó funkciójukat kell kiteljesíteni - ennek egyik eszköze lehet a tényleges intézményfenntartó szerep biztosítása -, ugyanakkor a kisebbségi önkormányzati rendszer belsõ autonómiájának az érintetlenül hagyásával meg kell erõsíteni a kisebbségi közösségek érdekeinek egységes képviselete elérése céljából az országos önkormányzatok koordinatív szerepét.

A helyi kisebbségi önkormányzatokat az országos önkormányzatok megerõsítésével (feladatkörök meghatározása, államháztartási helyzetük megszilárdítása) párhuzamosan fokozatosan az országos önkormányzatoktól kellene függõvé tenni. Lehetõséget kellene adni az országos önkormányzatok számára - akár a költségvetési támogatás elosztását illetõen is -, hogy egyetértési jog gyakorlásával nagyobb részt vállaljanak a helyi kisebbségi önkormányzatok mûködésében.

2. A kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozásának problémái, különös tekintettel a kisebbségi önkormányzati választások anomáliáira. A jelenlegi választási rendszer reális alternatívájának bemutatása

E beszámoló korábbi fejezetében - a kisebbségi önazonossághoz való jog elemzése kapcsán - már utaltunk arra, hogy a kisebbségi önkormányzatok megalakítására vonatkozó jogi szabályozás hibáira és hiányosságaira visszavezethetõen, az egyes kisebbségi közösségek önkormányzáshoz való alkotmányos joga csorbulhat.

Jelenleg kisebbségi önkormányzatok megalakítására elsõsorban helyi (települési), illetõleg országos szinten van lehetõség, kivételt képez ez alól a fõváros, ahol nemcsak a kerületekben, hanem a fõváros egészére kiterjedõen is lehetõség van kisebbségi önkormányzatok létrehozására.

A kisebbségi ombudsman viszonylag sûrûn találkozik olyan igénnyel, illetõleg érvekkel, amelyek alapján indokolt lehetne az egyes megyékben is - tehát területi szinten általában - kisebbségi önkormányzatok létrehozása.

Fõleg a hazai cigányság által sûrûbben lakott egyes megyékbõl, régiókból (például Hajdú-Bihar megye) érkeznek olyan jelzések, hogy a térségben szükség lenne megyei önkormányzat létrehozására, hiszen az országos önkormányzat budapesti székhelyét felkeresni, e központi szerv segítését, tájékoztatását kérni aránytalanul nagy költségekbe kerül, és idõigényes feladatot is jelent.

Gyakorlati, illetõleg ésszerûségi érv - fõként a nemzetiségi iskolákkal rendelkezõ nemzeti kisebbségek képviselõi részérõl - az, hogy az egyes iskolák több településre kiterjedõ vonzáskörzettel rendelkeznek, fenntartásuk az egyes helyi kisebbségi önkormányzatok által nem lehetséges és az intézményfenntartó társulások létrehozása, valamint ehhez a települési önkormányzatok egyetértésének a kieszközlése túlságosan bonyolult feladat. (Általában elismerik ugyan, hogy az országos önkormányzatok ezekben az esetekben elvileg közvetlenül is gyakorolhatnának intézmény-fenntartói jogokat, azonban ezek a központi szervek általában nem rendelkeznek elégséges apparátussal, és a földrajzi távolság miatt sem lenne feltétlenül szükségszerû e feladatkört az országos önkormányzatok kompetenciájába utalni.)

Mivel a megyei önkormányzatok közgyûléseinek vannak hasonló feladatai és az egyes intézmények - mindenekelõtt az iskolák - fenntartói jogainak az átadására-átvételére általában a megyei közgyûlések és a települési önkormányzatok között kerül sor, célszerû lenne a megyei közgyûlés mellé rendelni egy potenciálisan, tehát az igényeknek és a lehetõségeknek megfelelõen kialakítható, területi kisebbségi önkormányzati szintet.

Mint az közismert, a nemzeti és etnikai kisebbségek országos önkormányzataikat a hazai választójogi rendszerben teljesen egyedülálló módon, elektorok útján alakíthatják ki. Jelenleg elektornak minõsül valamennyi helyi kisebbségi önkormányzati képviselõ - és ha nem jön létre kisebbségi önkormányzat -, a kisebbségi szószóló, illetõleg ezek hiányában az esetleges elektorválasztó gyûléseken elektorrá választott választópolgár. A jelenlegi jogszabályok szerint tehát az országos kisebbségi önkormányzatok képviselõit a választópolgárok nem közvetlenül, hanem elektorok útján választják meg.

Elméleti síkon ez nem jelent mást, mint azt, hogy az elektornak minõsülõ személyek legalább a felének részvételével tartott elektori gyûlés a saját tagjai sorából létrehozhatja az országos önkormányzat közgyûlését. Kétségtelen tény, hogy az elektori gyûlések szavazatainak az eredménye nagymértékben függ attól, hogy az országos önkormányzat megválasztásában mely választási szervezetekhez tartozó elektorok, milyen részvételi arányt képviselnek.

Az elmúlt év nagy eredményeként értékelhetjük, hogy javaslatunkra sikerült olyan kormányzati és parlamenti konszenzust kialakítani, amely lehetõvé tette a kisebbségi törvény választási szabályainak a módosítását.

Emlékezetes, hogy korábban az elektori gyûlések csak akkor voltak határozatképesek - tehát a közgyûlés tagjai megválasztására alkalmasak -, ha azokon az elektornak minõsülõ személyek legalább 75%-a megjelent, és elektorként regisztráltatta magát. A különbözõ érdekcsoportok - a közöttük fennálló ellentétek miatt - egyes elektori gyûlések sikeres lebonyolítását, így például az Országos Román Önkormányzat, valamint a fõvárosi cigány, örmény és román önkormányzat létrehozására hivatott választói gyûlések határozatképességét "bojkottal" akadályozták meg.

A kisebbségi jogok parlamenti biztosa alkotmányos visszásságként értékelte, hogy az egyik hazai kisebbség, konkrétan "a románság" nem tudott országos önkormányzatot alakítani, ezért a probléma megoldása érdekében konkrét jogalkotási javaslatokat fogalmazott meg.

Kezdeményezésünk nem maradt hatástalan, sõt ebben az ügyben a kormányzati szervekkel való együttmûködést joggal és megalapozottan értékelhetjük példaértékûnek, hiszen az 1999. évi LXV. törvény elfogadásával sikerült módosítani a jelenlévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának a támogatását igénylõ kisebbségi törvényt. A törvénymódosítás nemcsak az Országos Román Kisebbségi Önkormányzat megalakítását tette lehetõvé, hanem biztosította a kisebbségi önkormányzatok megszûnése esetén is az idõközi választások tartását.

Az 1999. évi törvénymódosítás óta az országos, illetõleg a fõvárosi önkormányzatok megalakítására összehívott elektori gyûlések már akkor is határozatképesek, ha az elektornak minõsülõ személyek fele jelen van. Ez a struktúra azonban a nagy létszámú kisebbségek - mindenekelõtt a cigányság - esetében még mindig jelentõs terhet jelent, hiszen az ország különbözõ régióiból kell az elektori gyûlés helyszínére utazni, ami nem elhanyagolható költségkihatással jár. Vitatható az a jogszabályi rendelkezés is, hogy az országos, illetõleg a fõvárosi önkormányzatok tagjait a jelenlévõ elektorok csak a saját körükbõl választhatják meg.

Szélsõséges esetben az is elõfordulhat, hogy valamely kisebbségi politikus, aki esetleg évekig dolgozott megválasztása érdekében, rajta kívül álló okok - betegség, baleset stb. - miatt nem tud megjelenni az elektori gyûlésen, következésképpen nem választható az országos közgyûlés tagjává.

Konkrét panasz alapján visszásságként értékeltük azt is, hogy az elektorok nyilvántartása nem teljes körû.

A beadványozók panaszukban elõadták, hogy az egyik vidéki településen jogszabályellenesen tartottak elektorválasztói gyûlést, mert a településen az érintett kisebbség az önkormányzati választásokon legtöbb szavazatot elnyert képviselõjelöltje, a kisebbség helyi szószólójává vált. A jogszabály szerint a kisebbségi önkormányzat tagjai, illetve önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója minõsül elektornak. A konkrét esetben figyelmen kívül hagyták a szószóló létét, elektorválasztó gyûlést tartottak, és az országos önkormányzat létrehozására összehívott elektori gyûlésen az elektorrá választott személy vett részt a szószóló helyett, akit meg is választottak a közgyûlés tagjává. A beadványozók a fenti tényállás alapján a kisebbségi önkormányzat egyik tagjának a legitimitását kérdõjelezték meg, és állásfoglalást kértek arra nézve, hogy az illetõ - mivel megválasztásakor tulajdonképpen nem minõsült elektornak - elmozdítható-e választott tisztségébõl.

A választás idõpontjához képest, mintegy két hónappal késõbb benyújtott panaszra adott válaszunkban kifejtettük, hogy a választás eredményének a megsemmisítésére már nincs lehetõség. A jogalkotó ugyanis garanciális okokból, a jogbiztonság érdekében igen rövid, jogvesztõ határidõt biztosított a választás eredménye elleni kifogás elõterjesztésére, és jóllehet a beadványozóknak igazuk volt abban, hogy az általuk megnevezett személy nem minõsült elektornak, és nem lehetett volna az országos önkormányzat tagjává választani, a választás eredményét tudomásul kell venni.

Az országos és a fõvárosi kisebbségi önkormányzatok elektorok útján történõ megalakítása - a fentiekben vázolt eseteken kívüli okokból is - idegen a magyar közjogi hagyományoktól, és alapvetõen az egész választási rendszertõl, amely azonban nem zárja ki e konstrukció alkalmazhatóságát.

E beszámoló keretei között szükségesnek látjuk megemlíteni, hogy a Belügyminisztérium, illetõleg az Országos Választási Iroda szakemberei egy elõterjesztést készítettek az elektori választási rendszer helyett alkalmazható, a helyi, a területi (megyei), illetõleg az országos kisebbségi önkormányzatok tagjai megválasztását egy napon lehetõvé tévõ, arányos képviseletet biztosító közvetlen választási modell bevezetésére.

A Belügyminisztérium által készített javaslat értelmében az általános önkormányzati választások után hat héttel kerülne sor a kisebbségi önkormányzati választásokra, amelyeken - figyelemmel az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre - valamennyi választójoggal rendelkezõ magyar állampolgár részt vehetne. A jelölés a jelenlegi szabályokhoz képest annyiban változna, hogy a települési önkormányzati választásokon induló jelöltekhez hasonlóan, a kisebbségi önkormányzati képviselõjelölteknek is rendelkezniük kellene a település választópolgárainak legalább 1%-ának az ajánlásával, illetve nagyobb településeken - városban és a fõváros kerületeiben - pedig legalább 50 választópolgár ajánlásával.

A helyi kisebbségi önkormányzati választások kitûzését - kisebbségenként - a jelölõszervezetnek minõsülõ társadalmi szervezetek, ezek szövetségesei, illetõleg a kisebbségi identitásukat kinyilvánító választópolgárok kezdeményezhetnék. E vonatkozásban azonban mindenféleképpen indokolt lenne a kezdeményezés érvényességéhez szükséges létszám - az irreálisan alacsony 5 fõ - felemelése. (A kisebb településeken kisebbségi önkormányzat kezdeményezésének az állandó lakóhellyel rendelkezõ választópolgárok legalább 1%-ának a nyilatkozatára lenne szükség, míg a városokban és a fõváros kerületeiben legalább 100 állampolgár kezdeményezhetné egy-egy kisebbségi önkormányzati választás kitûzését.)

Ennek a rendszernek - amelyet a kisebbségek országos önkormányzatai egyetértése esetén, elvileg mi is támogatni tudnánk - lényeges elõnye lenne, hogy egyrészt nagyobb legitimitással rendelkezõ kisebbségi önkormányzatok megalakítására adna lehetõséget, másrészt nagymértékben csökkenthetné a visszaélések esélyeit, és hosszabb távon "olcsóbb" is lenne, tehát azt mint a jelenlegi választási rendszer reális alternatíváját, mindenféleképpen figyelemre méltónak tartjuk. (Csak zárójelben, és a teljesség kedvéért szeretnénk utalni arra, hogy a tárgyban eddig folytatott konzultációink eredményeképpen az országos kisebbségi önkormányzatok nem mutattak fogadókészséget az új választási modell bevezetésére, ezért a jelen beszámolónk 1. számú mellékletében szereplõ törvénytervezetben mi is az elektori választás egy korszerûsített változatára tettünk normaszerû javaslatot.)

3. A kisebbségi szószóló jogállásának elemzése, a szószólóval kapcsolatos jogértelmezési gyakorlatunk eredményei

A kisebbségi önkormányzatokhoz képest speciális a kisebbségi szószóló intézménye. A szószóló egy kisebbség képviseletét a Nektv. 23. § (7) bekezdése értelmében csak akkor láthatja el, ha az általa képviselt kisebbség helyi kisebbségi önkormányzattal nem rendelkezik, ezáltal a kisebbségi önkormányzat hiányát hivatott pótolni.

Ha az önkormányzati választások eredményeképpen nem jön létre kisebbségi önkormányzat, ebben az esetben a választásokon a nemzeti vagy etnikai kisebbség legtöbb szavazatot kapott jelöltje kisebbségének helyi szószólójává válik [Ötv. 12. § (5) bekezdés].

A szószóló mandátuma az arról való lemondással, a szószóló halálával, valamint választójogának megszûnésével szûnhet meg.

A kisebbségi szószóló jogait az Ötv. és a Nektv. tartalmazza. Az Ötv. 12. § (5), illetve (7) bekezdése szerint a képviselõ-testület zárt ülésén részt vehet, amennyiben nem tagja a képviselõ-testületnek, annak ülésein tanácskozási joggal vehet részt.

A Nektv. 40. § (1) bekezdése szerint:

• Bármely bizottság kisebbséget érintõ napirendjének tárgyalásán tanácskozási joggal lehet jelen.

• A kisebbségek helyzetét érintõ ügyben javasolhatja a polgármesternek, a bizottság elnökének, a képviselõ-testület, a bizottság feladatkörébe tartozó - a kisebbségek helyzetét érintõ ügy megtárgyalását. Õk pedig kötelesek a szószóló javaslatát a legközelebbi képviselõ-testületi vagy bizottsági ülés elé terjeszteni. A képviselõ-testület, a bizottság dönt a kérdés napirendre tûzésérõl, valamint az elõkészítés módjáról.

• Kezdeményezheti a képviselõ-testületnél a kisebbségek helyzetét érintõ bizottsági döntés felülvizsgálatát.

• Jogosult felvilágosítást kérni a képviselõ-testülettõl, a bizottság ülésén a polgármestertõl, a jegyzõtõl, a bizottság elnökétõl a kisebbséget érintõ önkormányzati hatáskörbe tartozó ügyekben, részére az ülésen vagy legkésõbb az üléstõl számított 15 napon belül - írásban - érdemi választ kell adni. Feladata ellátásához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közremûködést kérhet a polgármestertõl, jegyzõtõl.

• Kezdeményezheti a polgármester, a jegyzõ, a hatáskörrel rendelkezõ ügyintézõ intézkedését a kisebbségi közösséget - e minõségében - érintõ ügyekben, illetve hogy a képviselõ-testület a kisebbség helyzetével összefüggõ ügyben az Ötv. 101. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a hatáskörrel rendelkezõ szervhez forduljon.

• A kisebbségek jogait, kötelezettségeit érintõ önkormányzati rendelet megalkotása, illetõleg a kisebbség helyzetét általánosan befolyásoló intézkedés meghozatala elõtt a hatáskörrel rendelkezõ önkormányzati szerv köteles kikérni a szószóló véleményét.

Abban az esetben, ha a kisebbségi szószóló egyben helyi önkormányzati képviselõ is, megilletik mindazok a jogosultságok, amelyekkel a települési önkormányzat képviselõje rendelkezik.

A Nektv. a kisebbségi önkormányzatot tekinti elsõdlegesnek, és a szószólónak csak kisegítõ, hiánypótló szerepet szán. Ezt mutatja az is, hogy a kisebbségi intézmények vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a kisebbségek képzésére is kiterjedõ települési önkormányzati döntéshez a kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. A szószóló vonatkozásában ilyen esetekben csupán a véleményezési jog áll fenn [Nektv. 29. § (2) bekezdés].

De hasonló a helyzet a kisebbségek történelmi településeinek és építészeti emlékeinek megõrzésével és ápolásával kapcsolatos önkormányzati rendelet megalkotása esetében is [Nektv. 38. § (3) bekezdés].

Bár az volt a törvényhozói szándék, hogy a szószóló intézménye a kisebbségi önkormányzathoz képest csupán szubszidiárius szerepet kapjon, ennek ellenére a kisebbségi szószóló néhány vonatkozásban erõsebb jogokkal bír, mint a helyi kisebbségi önkormányzat. Ilyen a zárt üléseken való részvétel joga, vagy az erõsebb döntéskezdeményezési jog.

Egy panaszos azt kifogásolta, hogy a helyi választási bizottság határozatában kisebbségi szószólóvá választását jogellenesnek nyilvánította.

Vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy bár a panaszost egy külön erre a célra összehívott jelölõgyûlésen választották meg 1999 márciusában - tehát bizonyos értelemben a kisebbségi közösség képviselõjének tekinthetõ -, megválasztása azonban nem az Ötv. 12. § (7) bekezdésén alapult, tehát nem az általános önkormányzati választások során történt. Ezért a panaszt el kellett utasítanunk.

Továbbra is problémát jelent, és idõrõl idõre ismételten felmerül a szószólónak járó tiszteletdíj kérdése a nem teljesen egyértelmû és világos jogi szabályozás következtében.

Egy település szószólója azért fordult a kisebbségi biztoshoz, mert sérelmesnek találta, hogy társadalmi munkájáért nem részesül tiszteletdíjban, míg a helyi önkormányzati képviselõk a maguk részére tiszteletdíjat állapítottak meg.

A Nektv. 41. § (2) bekezdése értelmében a kisebbségi szószólóra a költségtérítés, juttatás, tiszteletdíj tekintetében a tanácsnokra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni, tehát a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseirõl és az önkormányzati képviselõk tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pmtv.) tanácsnokot érintõ szabályai értelemszerûen vonatkoznak a szószólóra is.

A Pmtv. 14. § (1) bekezdése kimondja, hogy a képviselõ-testület tiszteletdíjat állapíthat meg a tanácsnok részére is. A 15. § (4) bekezdése értelmében a tanácsnok tiszteletdíja az alapdíjon felül (az alapdíj a képviselõi tiszteletdíj) legfeljebb az alapdíj 100%-ával növelhetõ. Tehát a szószóló a tanácsnokot megilletõ juttatásban részesül.

A szószóló és a tanácsnok jogállása, megválasztásának körülményei, illetõleg feladatai és hatáskörük között azonban alapvetõ különbség van. Szószóló a tanácsnoki tisztség létezésétõl függetlenül is mûködhet.

Az Ötv. 21. §-a alapján a tanácsnokot a képviselõ-testület választja a polgármester vagy valamely települési képviselõ javaslatára a települési képviselõk közül. Megválasztása tehát a képviselõ-testület döntésétõl függ. A tanácsnok feladata, hogy felügyelje a képviselõ-testület által meghatározott feladatkörök ellátását.

Ezzel szemben - mint említettük - kisebbségi szószólóvá az válik, aki az önkormányzati választásokon a nemzeti vagy etnikai kisebbség jelöltjeként a legtöbb szavazatot kapta. Mindezekbõl az a következtetés vonható le, hogy a szószóló akkor is részesülhet tiszteletdíjban, ha tanácsnok megválasztására nem került sor.

A szószólónak járó juttatás feltétele azonban az, hogy a képviselõ-testület tagjai is kapjanak tiszteletdíjat. Ha ilyet a maguk részére nem állapítanak meg, a szószóló sem kaphat tiszteletdíjat, mivel annak mértéke igazodik a képviselõ tiszteletdíjához.

Az ügyben kezdeményezéssel fordultunk a helyi önkormányzathoz, és kértük a szószólónak járó tiszteletdíj összegének megállapítását, valamit visszamenõleges kifizetését.

4. A kisebbségi önkormányzati elnökök, tagok anyagi juttatásaival kapcsolatos ügyek és az ombudsman jogértelmezési gyakorlatának ismertetése

A kisebbségi önkormányzati rendszer 1994. évi megalakulásakor a kisebbségi képviselõk jelentõs része közéleti tapasztalatok, illetve elõzetes közjogi ismeretek hiányában kezdte meg tevékenységét. Mára azonban elmondható, hogy a kisebbségi képviselõk - akik közül sokan már a második ciklusban vesznek részt az önkormányzat munkájában - mindjobban eligazodnak az önkormányzatiság kérdéseiben, és egyre felkészültebben látják el feladataikat.

A kisebbségi önkormányzati képviselõk helyzetét azonban jelentõsen nehezíti, hogy a jogállásukat rendezõ szabályok egy része mindmáig nem született meg. Különösen sok panasz érkezett hozzánk a kisebbségi önkormányzati tagok anyagi juttatásaival kapcsolatban.

Az egyik közigazgatási hivatal vezetõje az országgyûlési biztos állásfoglalását kérte a kisebbségi önkormányzatok tisztségviselõi, illetve tagjai tiszteletdíja megállapításának országosan elfogadott gyakorlatáról, valamint annak jogi megítélésérõl. Elõadta, hogy a megyében a kisebbségi önkormányzatok különbözõ összegû tiszteletdíjakat állapítanak meg. Egyes esetekben elõfordul az is, hogy az éves költségvetés kiadási elõirányzatának döntõ hányadát - arra is van példa, hogy 98%-át - a tiszteletdíjak és azok járulékai alkotják. Egy másik közigazgatási hivatal törvényességi osztályának munkatársa egy lakossági fórumon arról számolt be, hogy egyes településeken a kisebbségi képviselõk irritálóan magas tiszteletdíjat állapítottak meg maguknak.

Állásfoglalásunk kialakításakor elsõként az elnökre vonatkozó szabályokat tekintettük át. Az Ötv. 102/E. §-a úgy rendelkezik, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat a tagjai közül társadalmi megbízatású elnököt és az elnök helyettesítésére, munkájának segítésére elnökhelyettest választ. Nincs ezért lehetõség arra, hogy a kisebbségi önkormányzat elnöke és elnökhelyettese fõállásban lássa el megbízatását.

E kérdésben tehát alapvetõen különbözik a kisebbségi önkormányzat elnökének, illetve a polgármesternek a jogállása, hiszen ez utóbbi tisztség betöltõje a Pmtv. alapján foglalkoztatási jogviszonyban állhat a képviselõ-testülettel.

Megítélésünk szerint abból az elõírásból, mely szerint az elnök (elnökhelyettes) kizárólag társadalmi megbízatásban láthatja el feladatát, nem következik, hogy nem részesíthetõ díjazásban. A jogszabályok - helyes értelmezés alapján - lehetõvé teszik, hogy a kisebbségi önkormányzat képviselõ-testülete tiszteletdíjat állapítson meg az elnök számára.

Álláspontunk szerint a tiszteletdíjra vonatkozó jogszabályok értelmezésekor abból kell kiindulni, hogy a Nektv. nem foglalkozik a kisebbségi önkormányzati képviselõk díjazásának kérdésével, így a 24. §-ban foglalt utaló szabály alapján az Ötv. rendelkezéseit kell megfelelõen alkalmazni. Továbbá arra is figyelemmel kell lenni a kisebbségi képviselõk anyagi juttatásainak meghatározásakor, hogy a Nektv. 63. § (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzatokra vonatkozó egyéb jogszabályokat is a kisebbségi törvény rendelkezéseivel összhangban kell alkalmazni.

Az Ötv. 20. §-a kimondja, hogy a képviselõ-testület a települési képviselõnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak - a törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg. A tiszteletdíj mértékére vonatkozóan az Ötv. nem tartalmaz külön elõírásokat, így egy másik jogszabályt, a Pmtv.-t kell alkalmazni. Nem szabad azonban emiatt olyan következtetésre jutni, hogy a kisebbségi önkormányzatok esetében nem szabályozott a képviselõk díjazásának kérdése. Arról van mindössze szó, hogy az Ötv. tartalmát a tiszteletdíj tekintetében csak egy másik jogszabállyal együttesen lehet meghatározni. Lényegében tehát az Ötv. kerettörvénynek tekinthetõ, míg a díjazás részletes szabályait külön törvény állapítja meg.

A jogalkotónak azzal, hogy a tiszteletdíjat nem az Ötv.-ben szabályozta, nem lehetett az a szándéka, hogy kizárja a díjazásra vonatkozó - külön törvényben megfogalmazott - elõírások alkalmazását a kisebbségi önkormányzatok esetében. A Nektv.-ben foglalt utaló szabályok alkalmazása esetén ugyanis alapvetõ követelmény, hogy az "értelmes eredményre" vezessen, vagyis azokban a jogkérdésekben is állást lehessen foglalni, amelyeket a jogalkotó a kisebbségi intézményrendszeren belül önállóan nem szabályozott.

Álláspontunk szerint tehát a kisebbségi önkormányzati tisztségviselõk, illetve képviselõk tiszteletdíjának a megállapításakor a Pmtv. rendelkezéseit kell megfelelõen alkalmazni.

Ennek megfelelõen határozott véleményünk, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat legfeljebb a társadalmi megbízatású polgármester tiszteletdíjának megfelelõ összegû díjazást állapíthat meg az elnöknek, amely a vezetõi pótlék nélkül számított miniszteri illetmény 10-35%-ával egyezik meg. A képviselõk tiszteletdíja - figyelemmel a Pmtv. 15. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre - nem haladhatja meg a kisebbségi elnök tiszteletdíjának 25%-át. (Ez azt jelenti, hogy 1999-ben az elnök számára 16 900 és 59<|>150 Ft, a kisebbségi önkormányzati képviselõ részére 4225 és 14<|>787 Ft közötti összegû tiszteletdíj megállapítására volt lehetõség.)

A kisebbségi önkormányzat a tiszteletdíj megállapításakor annak felsõ határát nem lépheti át, azonban dönthet úgy is, hogy egyáltalán nem állapít meg tiszteletdíjat a tisztségviselõknek, illetve a kisebbségi önkormányzati képviselõknek. A tiszteletdíj természetesen csak akkor állapítható meg, ha kifizetésére a kisebbségi önkormányzat tervezett éves bevételei, annak járulékaival együtt, fedezetet biztosítanak.

A Nektv. 58. §-a sorolja fel azokat a forrásokat, amelyekbõl a kisebbségi önkormányzat mûködési feltételeit általában biztosíthatja. Ezek: az állam költségvetési hozzájárulása, a települési vagy megyei önkormányzat hozzájárulása, saját bevételek (ideértve vállalkozásaik hozadékát is), alapítványi támogatások, hazai és külföldi szervezetektõl kapott támogatások, a rendelkezésre bocsátott vagyontárgyak hozadéka, adományok.

Az egyik lehetséges anyagi forrás a helyi önkormányzat által nyújtott támogatás, de ez nem jár alanyi jogon. A települési önkormányzat - a mûködési feltételek biztosításán túlmenõen - nem köteles támogatni a kisebbségi önkormányzatot. Ebbõl következõen a tiszteletdíj szükséges fedezetének megteremtése nem hárítható át a települési önkormányzatra. Más oldalról viszont nyitva maradt az a kérdés, hogy a "mûködési feltételek biztosításán" mit kell érteni. Egy tág értelmezés szerint a tiszteletdíj akár mûködési feltételnek is tekinthetõ, különösen akkor, ha azt a települési önkormányzat a saját tagjai számára is megállapítja.

Az anyagi juttatásokkal kapcsolatos más panaszokban annak megválaszolását kérték, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselõket milyen természetbeni juttatások illetik meg.

Az egyik kisebbségi önkormányzati képviselõ azt panaszolta, hogy a testület tagjai azokat a természetbeni juttatásokat akarták megállapítani maguknak, mint a települési önkormányzat képviselõi, ám a jegyzõtõl azt a tájékoztatást kapták, hogy erre nincs lehetõségük. Egy másik panaszos azt sérelmezte, hogy az országos önkormányzatot megválasztó elektori gyûlésen való megjelenésével kapcsolatos kiadásait (például fodrászati, kozmetikai kiadás) nem tudta költségként elszámolni.

A panasz adójogi kérdéséket is érintett, ezért állásfoglalásunk közzététele elõtt szakmai megerõsítést kértünk az Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivataltól (APEH).

Az APEH - a Pénzügymisztériummal folytatott egyeztetést követõen - a mi, fentiekben ismertetett állásfoglalásunkkal egyezõ szakvéleményt fogalmazott meg, vagyis azt, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselõk tiszteletdíjára, költségtérítésére és természetbeni juttatásaira a Pmtv. rendelkezései az irányadók.

Ennek megfelelõen a kisebbségi önkormányzati képviselõk - hasonlóan a települési önkormányzati képviselõkhöz - a következõ természetbeni juttatásban részesíthetõk:

a) az önkormányzat közigazgatási területén a tömegközlekedési eszközök igénybevételére jogosító utazási bérlet, amely a képviselõ választása szerint pénzben is kifizethetõ,

b) önkormányzati intézmény által nyújtott szolgáltatás kedvezményes vagy térítésmentes igénybevétele, a közüzemi szolgáltatások kivételével,

c) a képviselõi tevékenységet segítõ közlöny, kiadvány, szakfolyóirat elõfizetése.

Ezek a természetbeni juttatások mentesek a személyi jövedelemadó fizetése alól, szemben a képviselõ tiszteletdíjával, mely nem önálló tevékenységbõl származó jövedelemnek minõsül. A kisebbségi képviselõ elismert költségének tekinthetõ, ha hivatalos minõségében más településen jár el és az ezzel összefüggõ költségeket - például utazási költség, szállásdíj - a kisebbségi önkormányzat megtéríti részére. Minden olyan költség megtérítése azonban, amely a részben vagy egészben személyes szükségletei kielégítését szolgálja, a képviselõ adóköteles jövedelmének minõsül.

Az elõzõekben ismertetett jogértelmezésekkel sikerült áthidalni azokat a jogalkalmazási problémákat, amelyek abból adódtak, hogy nincsenek közvetlen módon szabályozva a kisebbségi önkormányzati képviselõk anyagi juttatásai. Ettõl függetlenül továbbra is fenntartjuk a korábbi országgyûlési beszámolókban már megfogalmazott azon álláspontunkat, mely szerint szükségesnek tartjuk törvényben rögzíteni a kisebbségi önkormányzati tagok tiszteletdíjának alanyi jogon történõ megállapítására vonatkozó szabályokat. A jogbiztonság szempontjából ugyanis kifogásolható, hogy jelenleg a kisebbségi önkormányzati tagokat megilletõ anyagi juttatások nem egyértelmû törvényi rendelkezésekbõl következnek, hanem csak több jogszabály együttes értelmezésével - "áttételesen" - határozhatók meg.

5. A kisebbségi önkormányzatokkal kapcsolatos összeférhetetlenségi problémák bemutatása, javaslatok "de lege ferenda"

A kisebbségi önkormányzati rendszer egyik alapvetõ hibája az ún. "összeférhetetlenségi szabályok" hiányára vezethetõ vissza.

Számos olyan panasz, illetõleg állásfoglalást kérõ beadvány érkezett a kisebbségi jogok országgyûlési biztosához, amelyben kisebbségi önkormányzati képviselõ, illetõleg a kisebbségi közösség egyes tagjai arról számoltak be, hogy valamely kisebbségi önkormányzat képviselõ-testületét családtagok, rokonok alkotják, tõlük elfogulatlan döntés nem várható és közjogi pozíciójukat gyakorlatilag a hozzátartozók különbözõ módon történõ megsegítésére, segélyezésére használják.

Ezeket a panaszokat elemezve, egyetlenegy esetben sem lehetett törvénysértést megállapítani, bár kétségtelen visszásságot eredményezett az, hogy az egyes képviselõ-testületekben valóban közeli hozzátartozók, nem egy esetben ugyanazon család tagjai foglaltak helyet.

Az esetek egy részében ezek a kisebbségi "politikai összefonódások" szinte szükségszerûen jelentkeznek, fõként azokon a kistelepüléseken, ahol csak két-három ugyanahhoz a kisebbséghez tartozó család él, és az õ kezdeményezésükre tartottak kisebbségi választásokat. Ennek ellenére nem tekinthetjük szerencsésnek, illetve megnyugtatónak ezeket az eseteket, hiszen az egymással rokoni kapcsolatban álló személyek testületi formában hozott döntései nem védhetõk meg a jogos vagy akár megalapozatlan kritikai támadásokkal szemben.

E problémák kiküszöbölése csak jogalkotási úton lehetséges, azaz a kisebbségi jogokról, illetõleg a kisebbségi önkormányzatok megalakításáról szóló jogszabályoknak egyértelmûen meg kell határozniuk az összeférhetetlenség eseteit.

1999 végén készült el a 2002-ben soron következõ önkormányzati választások idejére már hatályba léptetni kívánt törvény tervezete a települési önkormányzati képviselõk jogállásáról. A jogszabálytervezet számos, szigorú összeférhetetlenségi szabályt állapít meg, amelyek közül egyeseket indokoltnak tartanánk a kisebbségi önkormányzati képviselõk esetében is alkalmazni. Az említett törvénytervezettel összhangban, a kisebbségi önkormányzatok megalakítására vonatkozó jogszabályoknak is ki kellene mondaniuk, hogy hozzátartozók nem lehetnek ugyanazon kisebbségi önkormányzat képviselõi, illetõleg a kisebbségi önkormányzati képviselõk hozzátartozói ne töltsenek be olyan tisztséget, munkakört, illetõleg ne láthassanak el olyan köztisztviselõi megbízatást, amely valamilyen módon függõségi helyzetet, elfogultságot stb. eredményezhet.

Az összeférhetetlenségi szabályok megalkotásánál természetesen egzakt módon meg kell határozni a hozzátartozó fogalmát is. A kisebbségi önkormányzatok esetében a "hozzátartozó" törvényi definíciójába illeszthetõ - általunk elfogadhatónak tartott - személyi körbe az egyeneságbeli rokon és ennek házastársa, a testvér, a házastárs és az élettárs tartozna bele. Lásd a 3. számú melléklet (a nemzetiségi törvény tervezete) 9. § j), valamint a 153-154. §-aiban foglalt rendelkezéseket. A hozzátartozó definíció meghatározásakor szándékosan tértünk el a Polgári Törvénykönyvben foglalt fogalommeghatározástól.E szabályozás indokoltsága mellett hozható fel az a tény is, hogy az önkormányzati képviselõk jogállásáról szóló - a közelmúltban beterjesztett - törvényjavaslat hasonló definíció megalkotásával szabályozza az összeférhetetlenség kérdését. (Zárójelben azonban szükségesnek tartjuk felhívni a figyelmet arra, hogy az önkormányzati képviselõkre vonatkozó ún. "jogállási törvény" összeférhetetlenségi szabályai teljeskörûen nem adaptálhatóak, hiszen kisebbségi önkormányzatok esetében - mivel ezek alapvetõen nem gyakorolnak "közhatalmi funkciót" - a "gazdasági összeférhetetlenségi" szempontok figyelembevétele nem indokolt.)

6. A kisebbségi önkormányzatok intézmény-fenntartói jogai, a finanszírozás rendszere, az e tárgyban megfogalmazott javaslataink ismertetése

Kisebbségi kulturális intézmények alapítását a kisebbségi önkormányzatok számára a Nektv. 49. § (1)-(2) bekezdései teszi lehetõvé, mely szerint "A kisebbségi szervezetek közmûvelõdési tevékenységet folytathatnak, erre - jogszabályok keretei között - intézményeket hozhatnak létre, amelyek nemzetközi kapcsolatokat tarthatnak fenn. Az országos önkormányzat jogosult kisebbségi színház, múzeumi kiállítóhely, országos gyûjtõkörrel rendelkezõ közgyûjtemény, könyvtár, kiadó, országos kulturális, mûvészeti, tudományos intézet léte- sítésére, fenntartására. E feladatokhoz költségvetési támogatást igényelhet."

A helyi kisebbségi önkormányzat pedig a törvény 27. § (3) bekezdése szerint "saját hatáskörében - a rendelkezésére álló források keretei között - intézményt alapíthat és tarthat fenn, különösen:

a) a helyi közoktatás;

b) a helyi írott és elektronikus média;

c) a hagyományápolás;

d) a közmûvelõdés területén".

A kisebbségi ombudsmanhoz beérkezõ panaszok túlnyomó része a kisebbségi oktatáshoz, a kisebbségi kultúra hátterét biztosító intézményhálózathoz kapcsolódik.

Ezért rendhagyó - de nem egyedüli - az a beadvány, amelyben egy Borsod megyei kisebbségi önkormányzat fordult a temetõrész megszüntetésével összefüggésben segítségért a kisebbségi biztoshoz.

Az ügyben indított vizsgálat során megállapítást nyert, hogy a település külterületi részén élõ kisebbségi közösség temetkezési helye az a terület, amelynek egy részét, a megosztást követõen a települési önkormányzat értékesíteni kívánja. Eljárásunk során intézkedés végett megkerestük a Belügyminisztériumot, mivel álláspontunk szerint a helyi önkormányzat nem járt el körültekintõen, mert döntésénél nem vette figyelembe azt a tényt, hogy ez a temetõrész a lengyel kisebbséghez tartozó közösség temetkezési helyéül szolgál, és amelyre vonatkozóan a kisebbségi törvény rendelkezései értelemszerûen alkalmazandók.

A vizsgálattal egyidejûleg a sajtóból jutott tudomásunkra, hogy folyamatban van a temetõkrõl és a temetkezésrõl szóló - a Belügyminisztérium gondozásában elkészített - törvénytervezet vitája. Mivel az érintett szervek nem juttatták el a kisebbségi ombudsman részére a kisebbségeket érintõ jogszabálytervezeteket véleményezés céljából, ezért a konkrét jogeset kapcsán az érintett törvénytervezet szövegének megismerése után fogalmaztuk meg az azzal kapcsolatos aggályainkat.

A tervezetet tanulmányozva ugyanis egyértelmûvé vált, hogy a jogalkotó nem fordított kellõ figyelmet a nemzetiségi temetõk létesítésére, fenntartására, megszüntetésére, illetve az azzal kapcsolatos speciális eljárási szabályok kidolgozására. A kisebbségi biztos tehát a jogalkotási folyamat utolsó szakaszában közvetlenül az Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottsághoz fordulva fejtette ki álláspontját, mely szerint a temetõkrõl és a temetkezésrõl szóló törvénytervezet indokolatlanul mellõzi az egyes magyarországi nemzetiségi temetõkkel kapcsolatos eljárási szabályokat.

Az ombudsman az Országgyûlésnek címzett jogalkotási javaslatában kifogásolta, hogy a Javaslat a tulajdonlás kapcsán taxáció formájában határozta meg azon jogi személyek körét, amelyek temetõ tulajdonosai, következésképpen a temetõ fenntartásával, üzemeltetésével kapcsolatos szabályok meghatározói lehetnek. A felsorolásból indokolatlanul hiányoztak a kisebbségi önkormányzatok. Álláspontunk szerint ugyanis a gyakorlatban nagyon is elképzelhetõ, hogy részben történeti, részben tradicionális okokból - de akár egy adott kisebbség eltérõ vallási hagyományai miatt is - szeretnék, ha az általuk használt temetõ vagy temetõrésszel kapcsolatos speciális kérdésekben õk dönthetnének. Ezzel kapcsolatban felhívta a figyelmet a Nektv. Alapvetõ rendelkezések címû fejezetében foglalt deklarációkra, amelyek a saját nyelv és kultúra, valamint hagyományok, továbbá "a szülõk, nevelõk, õsök születési vagy lakóhelyéhez" történõ kötõdés feltétlen tiszteletben tartását írják elõ. Úgy véltük, nem szorul bõvebb bizonyításra, hogy a kisebbségi összetartozás-tudat megõrzésének a történelmileg kialakult közösségek védelmének szerves részét képezi az eltérõ szokásoknak, illetve a "másságnak" a temetkezési kultúrában való elismerése is.

Álláspontunk szerint, ha a jogalkotó elfogadná önálló nemzetiségi temetkezési helyek ("kisebbségi temetõk") létjogosultságát, az nem csorbítaná a települési önkormányzatok jogosítványait, illetve nem csökkentené a temetésért mint közszolgáltatásért általában fennálló önkormányzati felelõsséget, ugyanakkor jelentõs anyagi konzekvenciákkal nem járó valódi gesztust tenne lehetõvé mind a hazánkban élõ kisebbségi közösségek, mind ezek anyaországai felé.

Az ombudsman által megfogalmazott javaslat elsõsorban a meglévõ állapotok - tehát a gyakorlatban már eddig is elkülönült kegyhelyek, temetkezési sírkertek - új jogi minõsítését, illetve szentesítését célozta. Emellett természetesen sem elméleti, sem gyakorlati szempontból nem tartottuk kizártnak azt, hogy az országos kisebbségi önkormányzatok - természetesen az általuk képviselt kisebbségi közösségek igényeihez igazodóan - esetlegesen központi vagy országos sírkertek létrehozására kapjanak lehetõséget, hiszen hasonló jogosítványokat - például kisebbségi színház, múzeumi kiállítóhely, közgyûjtemény stb. létrehozására - a Nektv. már jelenleg is biztosít számukra.

Végül a kisebbségi biztos javasolta a Bizottságnak a szükséges kiegészítések, illetõleg módosítások eszközlése érdekében, hogy a jogszabály-elõkészítésért felelõs Belügyminisztériumot hívja fel a tervezetet átdolgozására, és ezt követõen a Nektv. 38. § (1) bekezdés a) pontja alapján véleményezésre küldje meg az országos kisebbségi önkormányzatok képviselõinek is.

Javaslatunknak és a Bizottság elõterjesztésének megfelelõen az Országgyûlés elfogadta a temetõkrõl és a temetkezésrõl szóló 1999. évi XLIII. törvényt, amely tulajdonosi jogot biztosít a kisebbségi önkormányzatok számára, azaz a kisebbségi önkormányzatok is tulajdonosai, kezelõi, fenntartói, üzemeltetõi lehetnek mûködõ vagy lezárt temetõnek, ezzel érvényesül a Nektv. preambulumában megfogalmazott alapelv is: "A Magyar Köztársaság területén élõ, magyar állampolgárságú nemzeti és etnikai kisebbségek nyelve, tárgyi és szellemi kultúrája, történelmi hagyományai, valamint a kisebbségi létükkel összefüggõ más sajátosságaik egyéni és közösségi önazonosságuk része."

A kisebbségek kulturális autonómiájának biztosítása érdekében a legfontosabb megteremteni a feladatok átvállalásának jogi lehetõségét, és az ennek megfelelõ jogi hátteret.

A települési önkormányzatok által ellátandó feladatok körét az Ötv. 8. §-a határozza meg. A kisebbségi önkormányzatok feladat- és hatáskörei alapvetõen a Nektv.-bõl erednek, azonban az Ötv. 9. § (3) bekezdése lehetõséget biztosít számukra, hogy feladat- és hatáskört vegyenek át a települési önkormányzattól, tehát van mód arra, hogy bizonyos kisebbségi szempontból fontos, sajátos feladatokat ellássanak. A jelenlegi jogi szabályozás azonban nem ad választ arra a kérdésre, hogy mit tekinthetünk kisebbségi (nemzetiségi) közügynek, csupán több jogszabály összevetésébõl következtethetünk annak tartalmára. Ezért elsõdleges feladatnak tartjuk a "kisebbségi (nemzetiségi) közügy" fogalmának törvényi meghatározását. A jelen beszámoló 1. számú mellékletében szerepeltetett normaszerû törvényjavaslat - többek között - erre is egyértelmû definíciót kínál. Lásd a 3. számú melléklet 9. § a) pontjában foglalt definíciót.

A kisebbségi önkormányzat elsõdleges feladata mindenekelõtt az, hogy érvényre juttassa a kisebbséghez tartozók érdekeit, kedvezõbb lehetõséget teremtsen a Nektv. preambulumában megfogalmazott elvek érvényesüléséhez.

7. Az országos kisebbségi önkormányzatok jogállásának bemutatása, a törvényességi ellenõrzés hiányából fakadó problémák

Az elmúlt választási ciklusok tapasztalatai - a kisebbségi jogok parlamenti biztosának a gyakorlatában is - bebizonyították, hogy az országos kisebbségi önkormányzatok jogállása nem minden tekintetben tisztázott.

A probléma alapvetõen kettõs: egyrészt a hatályos jog nem ad választ arra a kérdésre, hogy az országos önkormányzatokat a kisebbségi ombudsman vizsgálhatja-e, másrészt teljesen tisztázatlan, hogy az országos önkormányzatok felett mûködik-e törvényességi ellenõrzési kontroll.

Álláspontunk szerint a jogalkotónak mindkét kérdésre pozitív választ kell adnia, azaz egyértelmûen kimondania azt, hogy a kisebbségi biztos ellenõrzési hatásköre kiterjed a kisebbségek (nemzetiségek) országos önkormányzataira, másrészt meg kell határoznia, hogy e speciális közjogi jogalany felett mely állami szerv gyakorolhat törvényességi ellenõrzést.

Normaszerûen megfogalmazott javaslatunk mindkét elvárásnak eleget tesz, hiszen kétségtelen, hogy az országos önkormányzatok mûködési körében is elõfordulhat alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság, másrészt, mivel e szervek több szempontból kapcsolódnak a központi állami szervekhez - mindenekelõtt az államháztartás rendszeréhez -, nem lehet elodázni a törvényességi ellenõrzésrõl szóló szabályok megalkotását. Ezt a javaslat - követve az ez idõ szerint aktuális kormányzati munkamegosztás rendjét - az igazságügyminiszterhez telepíti, Lásd a 3. számú melléklet 161. §-ában foglalt rendelkezéseket. azonban - a jogalkotó döntésétõl függõen - szóba kerülhet a nemzeti és etnikai kisebbségi ügyekért elsõdlegesen felelõs állami szerv, a NEKH törvényességi ellenõrzési jogosítványának a törvényi meghatározása is, de akár a kormányzattól ez idõ szerint független ügyészség kijelölése sem zárható ki.

Összefoglalva ezt a gondolatsort, a megalkotandó törvénynek meg kell állapítania a kisebbségek országos önkormányzatai vizsgálatára, törvényességi ellenõrzésére vonatkozó alapvetõ szabályokat, e körben pedig a kisebbségi jogok országgyûlési biztosának, illetve az általános törvényességi ellenõrzést ellátó állami szerv jogosítványait is rögzíteni kell.

V.
A kisebbségek országgyûlési képviselete

1. Az országgyûlési képviselethez fûzõdõ jogjogforrási hátterének elemzése,a kapcsolódó alkotmánybírósági határozatok ismertetése

Az elmúlt években a hazánkban élõ nemzeti és etnikai kisebbségek országgyûlési képviseletének biztosítására számos elképzelés, javaslat született, ám ezek - egyetlen kivételtõl eltekintve - nem emelkedtek törvényi szintre. A parlamenti képviselet szabályainak kidolgozása így máig a magyar kisebbségi jog legsürgetõbb, megoldásra váró feladata.

Az Alkotmány elõször 1990-ben rendelkezett a kisebbségek képviseletérõl. Az alaptörvény 68. §-át ekkor azzal a (3) bekezdéssel egészítették ki, hogy "A Magyar Köztársaságban élõ nemzeti és nyelvi kisebbségek képviseletét az Országgyûlésben és a tanácsokban biztosítani kell. Az Országgyûlés a 71. § (1) bekezdése szerinti választástól függetlenül a kisebbségek képviseletére - külön törvényben meghatározott módon és számban - országgyûlési képviselõket választ."

A rendszerváltozás elõtti Országgyûlés utolsó törvényei egyikében a kooptáláson alapuló modell bevezetésére tett kísérletet. A Magyar Köztársaságban élõ nemzeti és nyelvi kisebbségek országgyûlési képviseletérõl szóló 1990. évi XVII. törvény értelmében az Országgyûlés az általános parlamenti választásoktól függetlenül választott volna kisebbségi képviselõket. A képviselet így az adott kisebbséghez tartozók létszámától független, reprezentatív jellegû lett volna. A mindössze három hónapig hatályban lévõ törvény alkotmányossága erõsen vitatható volt, mert a kisebbségeket kizárta volna a választásból és a parlamenti pártok gyakorolták volna helyettük ezt a jogosultságot.

Az Országgyûlés 1990. június 19-ei ülésnapján, hatályon kívül helyezte az 1990. évi XVII. törvényt és elfogadta az Alkotmány 68. § (3) bekezdésének máig hatályban lévõ szövegét, mely kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élõ nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják."

A kisebbségek országgyûlési képviseletérõl szóló törvény megalkotására azonban sem akkor, sem az azóta eltelt idõszakban nem került sor.

A törvényhozási munkálatok elhúzódása miatt egy 1991-ben benyújtott alkotmánybírósági indítványban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatát kérték a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény megalkotását illetõen, figyelemmel arra is, hogy a kisebbségek képviselete sem az Országgyûlésben, sem pedig az önkormányzatok képviseleti testületeiben nem biztosított.

Az Alkotmánybíróság arra tekintettel, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadására belátható idõn belül számítani lehetett, eljárását 1992. január 1-jéig felfüggesztette. Az Országgyûlés a törvényt azonban ezen idõpontig nem fogadta el, ezért az Alkotmánybíróság érdemben folytatta eljárását. Eljárása során az Alkotmány 68. §-ának rendelkezései közt fennálló szoros összefüggés miatt - bár az indítványban csak a (3) bekezdésre hivatkoztak - hivatalból vizsgálta az (1)-(5) bekezdésekben foglaltakat is. Az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10.) AB határozatban kifejtette, hogy "Az Alkotmánynak az a megállapítása, mely a nemzeti és etnikai kisebbségeket államalkotó tényezõnek ismeri el, a kisebbségek jogainak törvényi szabályozását kiemelkedõ fontosságúvá teszi. (...) A képviselet szükséges feltétele annak, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezõi szerepüket betölthessék." Megállapította továbbá, hogy "az Országgyûlés az Alkotmány 68. §-a szerinti jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elõ". Felhívta ezért az Országgyûlést, hogy elmulasztott törvényalkotási kötelezettségét 1992. december 1-jéig teljesítse. Ugyanakkor jelezte, hogy a törvényalkotó szabadságában áll mérlegelni és eldönteni, hogy feladatának egy vagy több törvény megalkotásával tesz eleget.

Az Országgyûlés 1993. július 7-én elfogadta a Nektv.-t, amely 1993. október 20-án lépett hatályba. Az Alkotmány 68. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezést hivatott konkrétabbá tenni a Nektv. 20. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy "a kisebbségeknek - külön törvényben meghatározott módon - joguk van az országgyûlési képviseletre". A Nektv. sem oldotta meg tehát a képviselet kérdését, hanem tovább utalta azt egy másik törvény szabályozási körébe. Nem adott azonban eligazítást arra nézve, hogy ennek a külön törvénynek egy speciális kisebbségi választójogi törvénynek kell-e lennie, vagy a feladat a Vjt. megfelelõ módosítása útján is megoldható-e.

Egy késõbbi alkotmánybírósági indítványban a Vjt. alkotmányellenességének megállapítását kérték, hivatkozva arra, hogy az nem tartalmaz megfelelõ rendelkezést az Alkotmány 68. § (1) bekezdésében foglalt, a kisebbségek államalkotó tényezõ szerepét kinyilvánító rendelkezés végrehajtására. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány ezen szakasza olyan általános politikai elvet fogalmaz meg, amelynek megvalósítását külön jogszabályokban kell rendezni.

Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az indítvány tartalmát tekintve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányul, ezért ítélt dologként (res iudicata) elutasította. Az indítvány érdemi tárgyalás nélküli elutasítása ellenére a 24/1994. (V. 6.) számú AB határozat tette mégis visszafordíthatatlanná a parlamenti képviselet ügyét. A végzés indokolásában az szerepel ugyanis, hogy az "Alkotmánybíróság 35/1992. (VI. 10.) AB határozata a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyûlési képviselete tekintetében fennálló mulasztásos alkotmánysértést már megállapította".

Egyes alkotmányjogászok véleménye szerint az Alkotmánybíróság e határozatában olyan megállapításra hivatkozott, amelyet korábban nem tett meg: az utalt AB határozatban ugyanis pusztán a kisebbségek képviseletét és nem országgyûlési képviseletét illetõen fennálló mulasztásos alkotmánysértés ténye szerepel. A kisebbségek képviselete azonban más módon is megvalósítható - például az önkormányzatokban -, így nem azonosítható szükségképpen az országgyûlési képviselettel.

Álláspontunk szerint, bár az Alkotmánybíróság 1994-es határozata egyértelmûbbé tette a fennálló mulasztásos alkotmánysértés tényét, a képviselethez való jog a Nektv. 20. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésbõl egyébként is következik. A jogalkotó a Nektv. ezen szakaszában egy olyan külön törvény kidolgozását és hatályba léptetését vállalta, amely a kisebbségek országgyûlési képviseletének speciális szabályait tartalmazza. Az Országgyûlésnek ezért a saját ígéretének, önkötelezésének be nem tartásával kell szembesülnie e törvény megalkotásának elmulasztása miatt.

2. A kisebbségi ombudsman álláspontjának, jogértelmezésének ismertetése, az általa tett intézkedések (alkotmánybírósági beadványok)

A képviselet - amint az az Alkotmánybíróság elõzõ pontban ismertetett határozataiból kitûnik - szükséges feltétele annak, hogy a kisebbségek államalkotó szerepüket betölthessék. Ennek ellenére a mai napig nem született meg a kisebbségek parlamenti képviseletét biztosító törvény, így - figyelemmel arra, hogy az Alkotmány elsõ ízben már 1990-ben rendelkezett a kisebbségek képviselethez való jogáról - csaknem egy évtizede áll fenn a mulasztásos alkotmánysértés. Ez a mulasztás egyszerre fosztja meg a hazánkban élõ kisebbségi közösségeket egy számukra biztosított alkotmányos jog gyakorlásától és ingatja meg a magyar Országgyûlés ígéretébe (önkötelezésébe) vetett bizalmát. A korábbi parlamenti beszámolókban több ízben is felhívtuk a jogalkotó figyelmét arra, hogy a fennálló helyzet a kisebbségi közösségek és szervezeteik alkotmányos jogai érvényesülése szempontjából tarthatatlan állapotot jelent.

Az országgyûlési képviselet elvileg több módon is biztosítható. Elméleti lehetõségként felvethetõ a 13 magyarországi kisebbség országgyûlési képviseletének olyan szabályozása is, amely kooptálás vagy delegálás útján, reprezentatív jelleggel biztosítaná a törvényhozásban való részvételüket. Ez esetben a kisebbségi képviselõk jogállása alapvetõen eltérne az általános szabályok szerint, "rendes módon" megválasztott országgyûlési képviselõk jogállásától. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy az ún. "quasi képviselõi" státuszú országgyûlési képviselet számos aggályt vetne fel, és az országos kisebbségi önkormányzatok képviselõi is egyértelmûen elutasítják ezt a konstrukciót.

Álláspontunk szerint a kisebbségi képviselet alkotmányossági szempontok alapján leginkább elfogadható megoldását az jelentheti, ha a nemzeti és etnikai kisebbségek által létrehozott pártok a rendes választási szabályok szerint - de könnyített feltételek mellett - indulhatnának az országgyûlési képviselõi választásokon. A mandátumszerzés lehetõvé tétele érdekében ekkor a nemzeti vagy etnikai alapon szervezõdött pártok esetében nem érvényesülne a politikai pártok listáira irányadó 5%-os parlamenti küszöb.

Az elmúlt évben két alkotmánybírósági indítvány elõterjesztésével kívántuk elõsegíteni a kisebbségek országgyûlési képviseletének mielõbbi megoldását. (Az indítványokat a beszámoló 5. és 6. számú melléklete teljes terjedelmében tartalmazza.)

2.1. Az "államalkotó tényezõ" mint alkotmányos fogalom tartalma

Az elsõ indítványban az Alkotmány 68. § (1) bekezdésének értelmezését kértük az Alkotmánybíróságtól.

Az Alkotmány értelmezni kért rendelkezése rögzíti, hogy a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának, államalkotó tényezõk. Az Alkotmány a kisebbségek sajátos jogi helyzetének kinyilvánításán túlmenõen nem fogalmazza meg, hogy ebbõl a rendelkezésbõl milyen konkrét jogok vezethetõk le és egyéb jogszabályok sem határozzák meg az "államalkotó tényezõ" mint jogi fogalom tartalmát.

Az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10.) és a 24/1994. (V. 6.) számú határozataiban már foglalkozott a kisebbségek "államalkotó tényezõ" mivoltának kérdésével, azonban erre irányuló, valamint jogosulttól származó indítvány hiányában, annak mindenkire kötelezõ (erga omnes) értelmezését nem fejtette ki. Az "államalkotó tényezõ" kategória egyik összetevõje az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a képviselethez való jog, amelynek alapján a kisebbségek jogosultak arra, hogy az állami szervezetrendszerben is megfelelõ formában megjelenjenek.

A fogalom más megközelítésû meghatározása a Nektv. indokolásában található. Eszerint a nemzeti és etnikai kisebbségek a magyar nemzettel együtt, egyenlõ jogokkal vesznek részt az állami, társadalmi, gazdasági feladatok megoldásában, részesei azoknak az elõnyöknek, amelyek ezzel járnak és viselik azokat a terheket, amelyek a Magyar Köztársaságot terhelik. Az "államalkotó tényezõ" kategória ebben az értelmezésben úgy tekinthetõ, mint a kisebbségek jogegyenlõségének megfogalmazása.

Megállapítható tehát, hogy a jogalkotó nem határozta meg a kisebbségek "államalkotó tényezõ" státuszának pontos tartalmát. Ennek következtében nem vonható meg kellõ bizonyossággal a Nektv.-ben biztosítani kívánt kulturális autonómia terjedelme sem. A törvényben ugyan találhatóak olyan rendelkezések, amelyekbõl e fogalom tartalma részben kikövetkeztethetõ, ez a jogszabály sem ad azonban iránymutatást arra, hogy mit kell érteni azon, hogy a kisebbségek "államalkotó tényezõk".

Véleményünk szerint ahhoz, hogy igazán koherenssé lehessen tenni az Alkotmány 68. §-ának rendelkezéseit, normaszövegben nem szükségszerûen megjelenítetten meg kell határozni - akár pozitív, akár negatív tartalommal - az "államalkotó tényezõ" kategória pontos jogi tartalmát, illetve legalább annak körvonalait, konkrétan azt, hogy milyen jogalkotási feladatokat igényel a kisebbségek e speciális státuszának biztosítása. Ezekre a kérdésekre remélhetõleg választ fogunk kapni az Alkotmánybíróság majdani határozatából.

2.2. A választójogi törvénnyel kapcsolatos alkotmányossági problémák

A másik alkotmánybírósági indítványban a Vjt. 8. § (5) bekezdése és 9. § (5) bekezdése, valamint a 4. számú melléklet IV. pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és e rendelkezések megsemmisítését kértük.

A Vjt. utólagos normakontroll keretében megvizsgálni javasolt szakaszai a területi és az országos listákon való mandátumszerzéshez szükséges szavazatarányt határozzák meg, és alkotmányellenességük azért vethetõ fel, mert általános jelleggel, tehát a nemzeti vagy etnikai alapon szervezõdött pártok esetében is feltételként írják elõ az 5%-os - kapcsolt listánál a 10, illetve 15%-os - választási küszöb elérését. Becsült adatok szerint a magyarországi összlakosság kb. 10%-a tartozik valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez, így a választások során e szavazatarány megszerzésére nyilvánvalóan nincs reális esélyük.

Az Alkotmánybíróság - amint azt a 6/1991. (II. 28.) AB határozat indokolásában kifejtette - sem a választójog általánosságát, sem annak egyenlõségét nem tekinti abszolút érvényûnek, azaz minden korlátozástól mentesnek. A testület álláspontja szerint azonban - éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó - akár az egyenlõség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentõs elvi indokból fogadható el és egyeztethetõ össze az Alkotmánnyal.

Az Alkotmánybíróság a 3/1991. (II. 7.) AB határozatban vizsgálta, hogy a listán való mandátumszerzéshez megkövetelt szavazatarány sérti-e az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmát rögzítõ 70/A. §-át.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vjt.-nek a választási eredmények megállapítására vonatkozó rendelkezései nem tesznek hátrányos megkülönböztetést a választópolgárok között szavazataik politikai tartalma szerint, hanem a szavazatok számarányához fûznek jogkövetkezményeket. Az eljárás alá vont rendelkezés az Alkotmányban foglalt parlamentáris berendezkedés mûködõképességét szolgálja. Ha ugyanis a választási rendszer a legkisebb, a legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat is mandátumhoz juttatná, ez veszélyeztetné mind a Parlament döntéshozatali képességét, mind pedig a kormányzás stabilitását.

Az Alkotmánybíróság fenti érvelésébõl véleményünk szerint az következik, hogy a választási küszöb alkalmazása sérti ugyan a választójog egyenlõségének elvét, de a néhány százalékos választási eredményt elért pártok által képviselt társadalmi érdekek súlya nem áll arányban az Országgyûlés, és ez által az egész demokratikus intézményrendszer mûködõképességének garantálásához fûzõdõ közérdekkel, ezért az egyenlõség korlátozása e kivételes indok alapján alkotmányosan elfogadható.

A Vjt.-ben foglalt fõszabály szerint a jelöltek a leadott szavazatok, illetve a töredékszavazatok arányában jutnak mandátumhoz, ehhez képest a választási küszöb elõírása speciális szabályt jelent. Amennyiben a Vjt. a kisebbségi pártok tekintetében nem írná elõ a mandátumszerzés feltételeként a választási küszöb elérését, ebbõl az következne, hogy a speciális szabály alkalmazása helyett - figyelemmel arra, hogy az a kisebbségek sajátos helyzetébõl adódóan esetükben hátrányos megkülönböztetést eredményez - vissza lehetne térni az általános rendelkezéshez. A kisebbségi pártok mandátumszerzéséhez szükséges szavazatarány eltörlése tehát nem elõnyben részesítést jelente, hanem annak kifejezése lenne, hogy a parlament mûködõképességéhez fûzõdõ alkotmányos érdek védelme - amely a politikai pártok tekintetében szükségessé teszi az 5%-os küszöb alkalmazását - esetükben nem indokolja ezt a rendelkezést. A kisebbségek helyzetébõl, számarányából adódóan a választási küszöb eltörlése esetén sem állna fenn a veszélye ugyanis annak, hogy "számtalan" kisebbségi képviselõcsoport jöjjön létre, instabil politikai helyzetet teremtve a törvényhozásban.

Megítélésünk szerint a különbségtételt az is indokolja, hogy a csekély társadalmi támogatottsággal bíró, kis súlyú politikai pártok által képviselt közérdek és a kisebbségvédelem alkotmányos értéke közé nem tehetõ egyenlõségjel. A sajátos kisebbségi érdekek állami intézményrendszerben való megjelenítésének jogát maga az Alkotmány biztosítja annak deklarálásával, hogy a kisebbségek részesesei a nép hatalmának, és mint ilyenek, államalkotó tényezõk.

Álláspontunk szerint a képviseletnek fõszabályként nem áttételeken keresztül, hanem a kisebbségi közösséghez való közvetlen kapcsolat útján kell megvalósulnia. Míg ugyanis a kis pártok által megfogalmazott politikai célokat a nagyobb társadalmi támogatottsággal bíró pártok felvállalhatják, programjukba építhetik, addig ugyanez a kisebbségi csoportok esetében kétségtelen legitimációs problémát okoz.

A fentiek alapján megállapítható, hogy a választójogi rendszer nem koherens, illetve az alkotmányossága is megkérdõjelezhetõ annak, hogy az Alkotmányban rögzített kisebbségvédelmi szabályok ellenére a Vjt. általánosan érvényesítendõ választási küszöböt alkalmaz. A mandátumszerzés eltérõ szabályai a nemzeti vagy etnikai alapon szervezõdött pártok esetében sértenék ugyan a választójog egyenlõségének elvét, ám ez nem tekinthetõ indokolatlan különbségtételnek, így véleményünk szerint alkotmányossági szempontból nem lennének kifogásolhatók, mivel az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése az állam kifejezett kötelezettségévé teszi, hogy a jogegyenlõség megvalósulását az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segítse.

A 3/1991. (II. 7.) AB határozat indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az esélyegyenlõség kiküszöbölésének kötelezettsége a választójogi törvény szempontjából azt jelenti, hogy az állam azonos feltételeket köteles biztosítani azoknak, akik indulni kívánnak a választásokon. Az esélynek tehát a választásokat megelõzõen egyenlõnek kell lennie.

Megítélésünk szerint nem beszélhetünk egyenlõ esélyrõl akkor, ha a kifejezetten a kisebbségek érdekeit képviselõ pártoknak (a választáson indulni jogosult társadalmi szervezeteknek) ugyanolyan mértékû társadalmi támogatottsággal kell rendelkezniük a listán való mandátumszerzéshez, mint a politikai preferenciák alapján szervezõdött - és így értelemszerûen nagyobb szavazóbázis kialakítására képes - pártoknak.

Álláspontunk szerint ezen indokok alapján a Vjt. kifogásolt rendelkezései az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkriminációtilalmi rendelkezésbe ütköztethetõek, ezért indítványoztuk az Alkotmánybíróságnál, hogy azokat minõsítse alkotmányellenesnek, és semmisítse meg.

Indítványunk kedvezõ elbírálása esetén az Alkotmánybíróság két megoldás közül választhatna: az alkotmányellenes rendelkezéseket vagy a kihirdetés napjával vagy határidõ tûzésével semmisíthetné meg. (A Vjt.-ben szereplõ választási küszöb megsemmisítése természetesen nem zárná ki annak lehetõségét, hogy az Országgyûlés a politikai pártok esetében ismételten meghatározza a mandátumszerzéshez szükséges szavazatarányt.)

Az általunk javasolt megoldás elõnye abban áll, hogy az általános szabályoktól való lehetõ legkisebb eltérés mellett adna lehetõséget a kisebbségeknek arra, hogy az országgyûlési választásokon mandátumot szerezzenek. Ennek feltételeként a kisebbségi pártoknak - illetve a kisebbségi pártok kapcsolt listáinak - az 5%-os szavazathatár figyelembevétele nélkül kellene elérniük a listán való mandátumszerzéshez szükséges szavazatszámot. Ennek mértékét a következõ példákkal érzékeltethetjük. Az 1998. évi országgyûlési választásokon az 5%-os választási küszöb miatt 227<|>387 szavazat volt a listáról való mandátumszerzés feltétele. Azon pártoknak azonban, amelyek ezt a választási küszöböt elérték, mindössze 19<|>317 és 32<|>222 közé esõ szavazatra volt szükségük a területi lista egy mandátumának megszerzéséhez. (A legkisebb szavazatszám Nógrád megyében, a legtöbb a fõvárosban kellett egy területi választókerületi mandátumhoz.) Az országos listáról pedig már 35<|>890 szavazattal mandátumhoz lehetett jutni.

Álláspontunk szerint a kisebbségi pártoknak reális esélyük lenne ennyi szavazat megszerzésére, így az 5%-os választási küszöb eltörlése esetén megnyílna az út a kisebbségi listák mandátumszerzése elõtt, és az Országgyûlés megnyugtató módon tehetne eleget alkotmányos kötelezettségének.

VI.
A települési önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok együttmûködése

1. Az ún. "együttdöntési hatáskörök" gyakorlásával,figyelmen kívül hagyásával kapcsolatos elvi problémák bemutatása konkrét panaszügyek tükrében

Mint ismeretes, a Nektv. az egyes sajátos kisebbségi jogok érvényesülését ún. együttdöntési hatáskörök megállapításával kívánta megoldani. Az együttdöntési jogok közül elsõsorban az ún. egyetértési jog gyakorolhatósága érdemel kiemelést, hiszen ez a kisebbségi önkormányzatok legerõsebb jogosítványa, amely - legalábbis elvileg - lényegében vétójogot jelent.

A másik, "gyengébb" jogosítvány, a véleményezési jog gyakorlásának a lehetõségét jelenti azokban az esetekben, amelyekben vagy a kisebbségi törvény, vagy más jogszabály ezt kifejezetten biztosítja a helyi, illetõleg az országos kisebbségi önkormányzatok részére.

Az említett jogok gyakorlásának a lehetõsége sajnálatos módon sok esetben valóban csak elvi jellegû, hiszen számos példával tudnánk igazolni, hogy az egyetértési és a véleményezési jog figyelmen kívül hagyása semmilyen gyakorlati következményt nem vont maga után.

E problémakör illusztrálására szeretnénk bemutatni egy konkrét jogesetet:

Az egyik Békés megyei kistelepülés szlovák kisebbségi önkormányzatának az elnöke és helyettese azzal a panasszal fordult a kisebbségi jogok országgyûlési biztosához, hogy a településen mûködõ szlovák nemzetiségi tanrend szerint oktató általános iskolának a felsõ tagozatát a települési önkormányzat forráshiányra hivatkozva, véleményük, illetõleg egyetértésük nélkül szüntette meg. A panaszosok elõadták azt is, hogy a község polgármestere - aki egyben a háromfõs szlovák kisebbségi önkormányzat képviselõje is - semmilyen párbeszédet nem folytat a kisebbségi önkormányzattal, a kisebbségi önkormányzat egyetlen ülésén sem jelent meg és a települési önkormányzati ülésekrõl sem kapnak értesítést.

Az ügyben indított országgyûlési biztosi vizsgálat során megállapítottuk, hogy a panaszban foglaltak alaposak, azonban a települési önkormányzat - de mindenekelõtt a polgármester - sorozatos törvénysértõ magatartása nem a jogszabályok ismeretének a hiányára, hanem személyes ellenszenvre vezethetõ vissza. A polgármester és a kisebbségi önkormányzat elnöke közötti igen rossz, haragos emberi viszony egyfajta "presztízsharccá" nõtte ki magát, amelyben mindkét fél be akarja bizonyítani a saját igazát, illetve azt, hogy õ az "erõsebb". Az igencsak kiélezõdött konfliktusoknak tulajdonképpen a település szlovák lakossága látta kárát, hiszen a kisebbségi törvényben biztosított jogokat teljes mértékig figyelmen kívül hagyták és egyértelmûen megállapítható volt, hogy a polgármester által kezdeményezett egyes önkormányzati intézkedésekre, kifejezetten a kisebbségi önkormányzat elnökének a lejáratása, "bosszantása" érdekében került sor.

Megállapítottuk, hogy a kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát nemcsak az általános iskola felsõ tagozatának megszüntetése során hagyták figyelmen kívül, hanem az iskola igazgatóját is az egyetértési jog megkérése nélkül bocsátották el állásából, elsõsorban azért, mert õ a községben mint a kisebbségi önkormányzat elnökének az egyik fõ támogatója játszott szerepet.

Az ügyben a kisebbségi biztos élt a számára az Obtv.-ben biztosított lehetõséggel, azaz megállapította, hogy az önkormányzat eljárása több szempontból is törvénysértõ volt, és intézkedéseivel akadályozta a Nektv.-ben biztosított kisebbségi jogok hatályosulását, tehát a községben lakó szlovák közösség alkotmányos jogaival kapcsolatos visszásságot idézett elõ. A kisebbségi ombudsman a törvénysértés kiküszöbölése érdekében megfogalmazott felszólításának a települési önkormányzat képviselõ-testülete annak ellenére nem tett eleget, hogy ugyanazon jogsértések miatt, hasonló felszólítással fordult hozzá az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetõje is.

Az ügy jelentõségét hangsúlyozza és egyúttal a törvénysértést bizonyítja az a tény is, hogy az állásából fegyelmi úton elbocsátott iskolaigazgató elõbb elsõ fokon, majd másodfokon is munkaügyi pert nyert munkáltatójával, a helyi önkormányzattal szemben. A bíróság ítéletének indokolásában kimondta, hogy a kisebbségi önkormányzat törvényben biztosított egyetértési jogának a figyelmen kívül hagyásával hozott intézmény-fenntartói döntés nem tekinthetõ joghatályosnak, következésképpen az általános iskola igazgatóját nem kell vezetõi beosztásába visszahelyezni, hanem úgy kell kezelni, mintha beosztásából nem távolították volna el.

A jogerõs bírósági határozat ellenére a község polgármestere nem tette lehetõvé, sõt megakadályozta, hogy az oktatási intézmény vezetõje folytathassa munkáját, mely intézkedéséhez megnyerte a települési önkormányzat képviselõ-testülete tagjainak a többségét is.

A polgármester sorozatos törvénysértõ magatartása miatt, a jelenlegi hatályos jogszabályok alapján, a képviselõ-testület tagjai minõsített többséggel kezdeményezhetnék, hogy õt a választott tisztségébõl a bíróság mentse fel, azonban - mivel a polgármester élvezi az önkormányzati képviselõk többségének a bizalmát és támogatását - ez a megoldás szóba sem jöhet.

A törvényi elõírások szinte példátlan be nem tartása és az azokkal való nyílt szembeszegülés miatt, ebben az ügyben valószínûleg nem lesz más lehetõségünk, mint kezdeményezni az álláspontunk szerint alkotmányellenesen mûködõ önkormányzat feloszlatását.

1.2. Az együttdöntési hatáskörök gyakorlására vonatkozójogalkotási javaslatunk

Kétségtelen tény - és úgy gondoljuk, hogy az elõzõekben ismertetett jogeset tanulságai is meggyõzõ módon bizonyítják: alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot idéz elõ az, ha a jogszabályok nem rendelkeznek arról, hogy milyen eljárás követendõ akkor, amikor a települési önkormányzat vagy más állami szerv intézkedései, döntései meghozatala során figyelmen kívül hagyja a kisebbségi önkormányzatokat megilletõ egyetértési vagy véleményezési jogot.

E probléma kiküszöbölésére kedvezõ alkalmat kínál a kisebbségi törvény folyamatban lévõ módosítása, illetõleg rekodifikációja, amelyben egyértelmûen kellene szabályozni az együttdöntési hatáskörök gyakorlatát, ezáltal feloldhatók lennének az eddig tapasztalt konfliktusok.

A probléma sokkal árnyaltabb, mint az az általunk ismertetett jogesetbõl kitûnik, ugyanis a jogszabály arról sem rendelkezik, hogy mit kell tenni a kisebbségi önkormányzatok "visszaélésszerû" joggyakorlása esetén, azaz, ha a részükre jogszabályban biztosított egyetértési jog megadását minden ésszerû indok nélkül tagadják meg, illetõleg azt valamilyen - a téma szempontjából irreleváns - feltétel teljesítésétõl teszik függõvé.

Csak látszólag egyértelmû és magától értetõdõ, hogy a helyi közügyek ellátása során a települési és a kisebbségi önkormányzatokat együttmûködési kötelezettség terheli, amelynek keretei közé a joggal való visszaélés semmilyen formája sem illeszthetõ bele. Figyelemmel arra, hogy ilyen esetek a gyakorlatban számos alkalommal és élethelyzetben fordulnak, illetve fordulhatnak elõ, az az álláspontunk, hogy a jogalkotónak egyértelmûen meg kell határoznia a konfliktusok esetén követendõ eljárás - "egyeztetés" - szabályait, és ki kell mondania azt, hogy az egyetértési, illetõleg véleményezési jog figyelmen kívül hagyásával hozott döntésekhez milyen jogkövetkezmény fûzõdik. E körben elsõsorban a semmisség vagy a törvénysértés miatti utólagos megsemmisítés jogi eszközei jöhetnek számításba, amelyben kulcsszerepet - és egyúttal egy sajátos közvetítõi szerepkört, érdekegyeztetést - játszhatnának a törvényességi ellenõrzésre hivatott közigazgatási hivatalok vezetõi.

Az általunk javasolt konstrukció lényegi elemeit a következõkben lehetne összefoglalni.

A kisebbségi, illetõleg a nemzetiségi törvényben szabályozott esetekben - tehát olyan alkalmakkor, amikor a kisebbségi önkormányzatnak egyetértési joga van - e jog figyelmen kívül hagyásának a jogkövetkezményeit a törvénynek egyértelmûen tartalmaznia kellene, tehát - végsõ esetben - kimondva azt is, hogy az egyetértési jog "mellõzésével" hozott települési önkormányzati döntés semmis. A jogalkotónak viszont ezzel párhuzamosan arról is rendelkeznie kell, hogy az egyetértési joggal ne lehessen visszaélni, tehát olyan eljárási szabályok kodifikálására van szükség, amelyek az egyetértési jog gyakorlását megfelelõ határidõhöz kötik, és szólnak arról, hogy a határidõ eredménytelen eltelte után az önkormányzat képviselõ-testülete jogszerûen hozhat-e döntést az egyébként kisebbségi jogokat is érintõ kérdésekben. Figyelemmel arra, hogy a jelen beszámoló 1. számú mellékletében közölt törvénytervezet e problémakörrõl már normaszerû megfogalmazásban is részletesen szól, hely- és idõtakarékossági okokból eltekintünk az általunk javasolt szabályozás részletes kifejtésétõl. Lásd a 3. számú melléklet XV. fejezetében foglaltakat.

2. A kisebbségi önkormányzatok mûködési feltételeivel, vagyonjuttatásával kapcsolatos problémákegyes jogesetek alapján

A korábbi évekhez hasonlóan az elmúlt idõszakban is számos panasz érkezett a kisebbségi biztoshoz, amelyekben elsõsorban a kisebbségi önkormányzatok sérelmezték, hogy a helyi önkormányzatok nem biztosítják megfelelõ módon a mûködésüket.

Az alábbiakban néhány, általunk tipikusnak tekintett problémát szeretnénk egy-egy jogeset kapcsán bemutatni, különös figyelemmel az önkormányzáshoz való jog gyakorlati érvényesülésére, illetõleg arra, hogy a két különbözõ típusú önkormányzat - a települési és a kisebbségi - között a költségvetési gazdálkodás területén milyen konfliktusok, nézeteltérések keletkezhetnek, illetõleg szeretnénk érzékeltetni azt is, hogy a "mellérendeltség" elve mennyiben érvényesül a mindennapokban, illetve érvényesülhet-e egyáltalán.

2.1. A költségvetési gazdálkodás "mûködési zavarai"

Egy Borsod-Abaúj-Zemplén megyei község kisebbségi önkormányzatának elnöke panasszal fordult a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosához. Sérelmezte, hogy a települési önkormányzat a kisebbségi önkormányzat mûködéséhez nem nyújt megfelelõ segítséget, és azt is kifogásolta, hogy a részükre érkezett állami támogatást nem utalták át egy összegben a kisebbségi önkormányzat számlájára, hanem két részletben, s csupán az összeg egy része felett biztosítottak számukra rendelkezési jogot.

A vizsgálat során beszereztük a kisebbségi önkormányzat 1999. évi költségvetéséhez kapcsolódó dokumentumokat, és tájékoztatást kértünk a település jegyzõjétõl. A dokumentumokból és a rendelkezésünkre álló információkból megállapítottuk, hogy a kisebbségi önkormányzat és a települési önkormányzat közötti együttmûködési megállapodás megkötésére nem került sor. A települési önkormányzat az 1999. évi költségvetésérõl szóló rendeletében a helyi kisebbségi önkormányzat éves költségvetését összegszerûen szerepeltette, de abban - a jegyzõ levelének tanúsága szerint - a kisebbségi önkormányzat elõzõ évi pénzmaradványa nem jelent meg.

A jegyzõ tájékoztatásából az is kiderült, hogy a kisebbségi önkormányzat részére az önkormányzat által az éves költségvetésben vállalt támogatás idõarányos részének átutalása elmaradt. A jegyzõ az átutalások elmaradásának indokaként azt jelölte meg, hogy az önkormányzat forráshiányos, emiatt a polgármester nem utalványozza az átutalásokat a kisebbségi önkormányzat részére, illetve azt is a tudomásunkra hozta, hogy a féléves állami támogatásból a helyi önkormányzat 60.000 Ft-ot utalt át januárban és 50.000 Ft-ot júniusban a helyi kisebbségi önkormányzat számlájára.

Az Áht. 66. §-a rendelkezik a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzat közötti megállapodás megkötésérõl. Az együttmûködési megállapodásban az Áht. 68. § (3) bekezdése szerint a költségvetés tervezetének összeállítása és a költségvetési rendelet megalkotása során követendõ részletes szabályokat és eljárási rendet rögzíteni kell. Az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 29. § (10) bekezdése szerint az Áht. 68. § (3) bekezdése alapján megkötött megállapodásnak tartalmaznia kell az egyes önkormányzatokra vonatkozó határidõket is annak érdekében, hogy a helyi önkormányzat számára a jogszabályokban elõírt kötelezettségek idõben teljesíthetõk legyenek. A Kormányrendelet 29. § (11) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy az érintett önkormányzatok a megállapodást január 15-éig kötik meg, és azt minden évben ezen idõpontig módosíthatják. Tekintettel arra, hogy az együttmûködési megállapodást nem kötötték meg, a települési önkormányzat mulasztásával törvénysértést valósított meg.

Azokat az anomáliákat, amelyek a kisebbségi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtása terén voltak tapasztalhatók, álláspontunk szerint legtöbbször az együttmûködési megállapodás megkötésének elmaradása okozta.

Az Áht. 66. §-a szerint a kisebbségi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtó szerve a polgármesteri hivatal, amelynek ezzel kapcsolatos feladatait ugyancsak az együttmûködési megállapodásban kell rögzíteni. Mivel ez nem történt meg - a hatáskörök rögzítésének hiányában -, elfogadhatatlan gyakorlat alakult ki. Az önkormányzat azért tartotta vissza az állami támogatásként a kisebbségi önkormányzat részére utalt pénz jelentõs részét, mert a kisebbségi képviselõk tiszteletdíját a TÁKISZ közvetlenül a települési önkormányzat számlájáról emeli le, és ezt követõen kerül a kisebbségi önkormányzat szakfeladatai körében nyilvántartásra (könyvelésre). Ez a gyakorlat jogsértõ.

A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetésérõl szóló 1998. évi XC. törvény 5. számú mellékletének 8. pontja szabályozza a helyi kisebbségi önkormányzatok mûködése általános támogatásának rendszerét. E szerint a kisebbségi önkormányzatok mûködési költségeikre azonos összegû (530.000 Ft) támogatásra jogosultak, amelyet a települési önkormányzaton keresztül két egyenlõ részletben 1999. január 31-éig, illetve 1999. július 31-éig kell folyósítani. A törvény tehát úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat csupán folyósítja az állami támogatás összegét, azt vissza nem tarthatja, felette rendelkezési jogosultsága nincs. A települési önkormányzat szerepe e tekintetben csupán technikai jellegû, a központi támogatás átutalására korlátozódik. A fentiek miatt a helyi önkormányzat által folytatott gyakorlat is törvénysértõ, mivel a központi állami támogatás éves összegének I. félévi részébõl csupán 110<|>000 Ft-ot utalt át a kisebbségi önkormányzatnak.

Nem fogadható el a települési önkormányzat eljárása, amikor a saját költségvetési rendeletében megállapított 450.000 Ft-os támogatás idõarányos részét arra hivatkozva nem biztosította a kisebbségi önkormányzat számára, hogy a települési önkormányzat forráshiányos. A költségvetés elfogadásakor a települési önkormányzat elõtt ismertek voltak azok a tények, amelyek miatt a költségvetés forráshiányossá vált, de ha az önkormányzat ennek tudatában megállapította a támogatást, elvárható, hogy teljesítse vállalt kötelezettségét.

Ugyancsak kifogásolható, hogy a kisebbségi önkormányzat költségvetésében nem jelenik meg az 1998. évi pénzmaradvány. Valószínûsíthetõ, hogy ez a települési önkormányzat költségvetésében maradt, tehát a kisebbségi önkormányzattól jogtalanul vonták el.

A Nektv. 28. §-a úgy rendelkezik, hogy a települési önkormányzat által létrehozott polgármesteri hivatal - szervezeti és mûködési szabályzatban meghatározott módon - köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni. Az államháztartási törvény mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 57. § (6) bekezdése szerint a Nektv. 28. §-a alapján az önkormányzati hivatal - kérésre - biztosítja a helyi kisebbségi önkormányzat testületi mûködésének feltételeit, és ellátja az ezzel kapcsolatos teendõket, így különösen a kisebbségi önkormányzat testületi mûködésének rendjéhez igazodó helyiséghasználatot, a postai kézbesítési, gépelési, sokszorosítási feladatokat, ideértve az ezzel járó költségek viselését is.

A vizsgálat során megállapítottuk, hogy a települési önkormányzat nem a szervezeti és mûködési szabályzatában, hanem egy külön, errõl szóló önkormányzati rendeletben szabályozta a kisebbségi önkormányzat mûködésének helyi feltételeit. Ez a gyakorlat ellentétes a törvény rendelkezéseivel. A törvény ugyanis erre vonatkozóan egyértelmû útmutatást tartalmaz, és nem teszi lehetõvé a helyi önkormányzat számára az ettõl való eltérést. A települési önkormányzatnak tehát a szervezeti és mûködési szabályzatában kell rendeznie a kisebbségi önkormányzat mûködésével kapcsolatos kérdéseket: a helyiséghasználatot és mindazon feladatokat, amelyeket a kisebbségi önkormányzat testületi mûködésének biztosítása során teljesíteni kell. Fentieken túl helyi rendeletében az önkormányzat olyan kérdéseket is szabályozott, amelyekrõl a helyi kisebbségi önkormányzat jogosult saját hatáskörében dönteni.

Ebbõl következõen nem fogadható el az a gyakorlat sem, hogy az adminisztrációs tevékenységgel kapcsolatos költségek az idézett jogszabály egyértelmû rendelkezése ellenére a kisebbségi önkormányzat költségvetésében szerepelnek.

A vizsgálat során arra a megállapításra jutottunk, hogy a települési önkormányzat jogsértõ magatartása következtében a kisebbségi önkormányzat a Nektv. 27. §-ában biztosított jogai sérültek, mivel a települési önkormányzat korlátozta a kisebbségi önkormányzat költségvetés feletti rendelkezési jogát, gátolta önálló gazdálkodásában. Ezért a visszásság megszüntetése érdekében a települési önkormányzat képviselõ-testületénél kezdeményeztük, hogy az együttmûködési megállapodás érdekében kezdjék meg a tárgyalásokat a kisebbségi önkormányzattal, foglalják szervezeti és mûködési szabályzatba a kisebbségi önkormányzat mûködésével kapcsolatos feltételek biztosítását, és rendelkezzenek a költségviselésrõl. Az állami támogatás átutalása kapcsán kialakult törvénysértõ gyakorlatot pedig haladéktalanul szüntessék meg, azonnal intézkedjenek az elmaradt központi támogatás átutalásáról, és a július 31-én esedékes állami támogatást az önkormányzat számlájára érkezést követõ három napon belül folyósítsák a kisebbségi önkormányzat részére. Ezenkívül kezdeményeztük, hogy a helyi önkormányzat hajtsa végre az 1999. évi költségvetésrõl szóló 11/1995. (III. 29.) számú önkormányzati rendeletben foglaltakat, utalja át a 450.000 Ft idõarányos részét a kisebbségi önkormányzat számlájára, és gondoskodjon arról, hogy a 1998. évi pénzmaradvány még 1999-ben a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére álljon.

2.2. A települési és a kisebbségi önkormányzat sajátos viszonya, különös tekintettel az ellenõrzés kérdésére

Az egyik budapesti kerületi német kisebbségi önkormányzat elnöke azért fordult a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosához, mert sérelmezte, hogy a helyi önkormányzat olyan új együttmûködési megállapodás megkötését kezdeményezte, amely a német kisebbségi önkormányzat véleménye szerint felesleges, mivel úgy ítélték meg, hogy elegendõ lenne a korábban megkötött kétoldalú megállapodás hatályos jogszabályok szerinti módosítása. A polgármesteri hivatal által elõkészített megállapodástervezetet elsõsorban azért kifogásolták, mert abban új elemként jelentek meg a belsõ ellenõrzésre vonatkozó rendelkezések. A kisebbségi önkormányzat álláspontja szerint pedig a települési önkormányzatnak nincs hatásköre a kisebbségi önkormányzat gazdálkodásának ellenõrzésére. Ezt úgy értékelték, mint a gazdálkodásukba történõ "beavatkozást" és vélelmezték, hogy a belsõ ellenõrzés kérdése a késõbbiekben konfliktusok forrásává válhat. A fentiek miatt a kisebbségi biztos állásfoglalását kérték arról, hogy jogszerûnek tekinthetõ-e a módosítás, amit a települési önkormányzat a gazdálkodással, valamint a belsõ ellenõrzéssel kapcsolatban az együttmûködési megállapodásban rögzíteni kíván.

A megállapodástervezet 6. pontja szólt a belsõ ellenõrzés szabályairól, mely szerint: "a kisebbségi önkormányzat operatív gazdálkodása lebonyolításának ellenõrzése - a polgármesteri hivatal gazdálkodásának részeként - a függetlenített belsõ ellenõrzés feladatát képezi. A belsõ ellenõrzés a kisebbségi önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatos megállapításainak realizálása a kisebbségi önkormányzat elnökének feladata, aki a polgármestert tájékoztatja a belsõ ellenõrzés megállapításairól és a realizálásról."

Az együttmûködési megállapodás tervezetének kifogásolt, belsõ ellenõrzésre vonatkozó pontjával kapcsolatos álláspontunkat a következõképpen fejtettük ki.

A kisebbségi önkormányzatok a Nektv.-ben rögzített feladat- és hatáskörüket általában testületi döntések meghozatala útján gyakorolják. A Nektv. 28. §-a a települési önkormányzat által létrehozott polgármesteri hivatal számára teszi kötelezõvé, hogy szervezeti és mûködési szabályzatban meghatározott módon segítse a helyi kisebbségi önkormányzat munkáját. Részletesebben az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 57. §-a határozza meg azoknak a feltételeknek a körét, amelyet a polgármesteri hivatalnak a kisebbségi önkormányzat kérésére a testületi mûködéshez biztosítania kell.

A Magyarországon élõ kisebbségek jogai érvényesítésének pénzügyi fedezetéhez szükséges támogatási rendszert a Nektv. 55. § (2) bekezdése szabályozza. Eszerint az állam a mindenkori költségvetési törvényben meghatározott mértékben kiegészítõ normatív támogatást nyújt a kisebbségi óvodai neveléshez, illetõleg az anyanyelvi (anyanyelvû) oktatáshoz, és az Országgyûlés döntése szerinti megosztásban biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok mûködését. A kisebbségi önkormányzat mûködésének pénzügyi feltételei a Nektv. 58. §-a szerint általában a következõ források lehetnek: az állam költségvetési hozzájárulása, a települési vagy megyei önkormányzat hozzájárulása, saját bevételek (ideértve vállalkozásaik hozadékát is), alapítványi támogatások, hazai és külföldi szervezetektõl kapott támogatások, adományok.

Az Áht. 5. §-a kimondja, hogy a helyi önkormányzat költségvetése és a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetése az államháztartás helyi szintje. A kisebbségi önkormányzatok tehát az államháztartás részét képezik, költségvetési gazdálkodást folytatnak, azaz feladataik végrehajtása érdekében elõirányzott bevételeik beszedésérõl és kiadásaik teljesítésérõl az éves költségvetési terv szerint gondoskodnak.

A költségvetési gazdálkodással kapcsolatos adminisztrációt tekintve azonban a helyi kisebbségi önkormányzatok sajátos a helyzetben vannak, mivel nem rendelkeznek - a pénzügyi-számviteli feladatok ellátását végzõ - saját apparátussal. Ezért rendelkezik úgy az Áht. 66. §-a, hogy a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzat megállapodása alapján a helyi kisebbségi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtó szerve a helyi önkormányzat költségvetési szervként mûködõ polgármesteri hivatala.

A közpénzekkel való gazdálkodás szükségessé teszi, hogy a költségvetésbõl rendelkezésre bocsátott összegek felhasználása államháztartási ellenõrzés útján kontrollálható legyen. Az államháztartási ellenõrzés egyik formája a számvevõszéki és költségvetési ellenõrzés, amely a közpénzek felhasználásának és az ilyen vagyonnal történõ gazdálkodásnak a vizsgálatára irányul. Errõl az Ötv. 92. §-a akként rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevõszék ellenõrzi. A helyi kisebbségi önkormányzatok is az államháztartás részei és a helyi önkormányzathoz hasonlóan támogatást is kapnak az állami költségvetésbõl, tehát közpénzekkel, közvagyonnal gazdálkodnak. Ezért a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (III. 3.) Kormányrendelet 16. §-a az Ötv. 92. §-a szerinti ellenõrzést kiterjesztette a helyi kisebbségi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzati intézmények gazdálkodására is.

A számvevõszéki ellenõrzés mellett, a külsõ ellenõrzés másik formájaként létezik - a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzat gazdálkodása során hozott döntéseinek vizsgálatára is kiterjedõ - törvényességi ellenõrzés, amelyet a közigazgatási hivatalok látnak el.

Természetesen a helyi önkormányzatnak lehetõsége van a kisebbségi önkormányzat költségvetési gazdálkodásának ellenõrzésére, abban az esetben, ha saját hatáskörében, saját forrásai terhére helyi önkormányzati támogatást nyújtott a helyi kisebbségi önkormányzatnak, a kisebbségi törvényben megfogalmazott céljai megvalósítása, például kisebbségi óvoda, iskola mûködtetése érdekében. Az ellenõrzés célja ez esetben annak megállapítása lehet, hogy a kisebbségi önkormányzat a rendelkezésére bocsátott pénzeszközt a helyi önkormányzat által meghatározott célnak megfelelõen használta-e fel. A célhoz kötött helyi önkormányzati támogatás felhasználásának ellenõrzésével kapcsolatos eljárási szabályokat indokolt együttmûködési megállapodásban, illetve a szervezeti és mûködési szabályzatban is rögzíteni.

A külsõ ellenõrzés mellett az Ötv. 92. § (2) bekezdése kötelezõvé teszi a helyi önkormányzatok számára saját intézményeik pénzügyi ellenõrzését. A törvény fenti rendelkezése szerint a helyi önkormányzat gazdálkodásának belsõ ellenõrzésérõl jogszabályban meghatározott képesítésû ellenõr útján köteles gondoskodni. A belsõ ellenõrzés megszervezéséért és mûködtetéséért felelõsként a költségvetési szerv vezetõjét nevezi meg az Áht. 97. §-a.

Az Áht. 66. §-a szerint az önkormányzat intézményei költségvetési szervként mûködnek. Az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 31.) Kormányrendelet 5. § (1) bekezdése azt is rögzíti, hogy "...a helyi és helyi ki- sebbségi önkormányzatok államháztartási alrendszert

a) a helyi önkormányzati költségvetési szervek,

b) a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szervek

alkotják."

A költségvetési szervek felügyeletérõl szólva a fenti kormányrendelet 13. § (2) bekezdése kimondja, hogy a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szervek felügyeletét a helyi kisebbségi önkormányzat képviselõ-testülete látja el. Ugyanezen szakasz (7) bekezdése szerint "...a felügyeleti szerv - ha jog- szabály másként nem rendelkezik - az állami feladatellátás szakmai irányítására, szervezésére, szabályozására, ellenõrzésére kiterjedõ feladatai mellett ellátja az azzal kapcsolatos költségvetési-gazdálkodási - tervezési, elõirányzat-gazdálkodási, elõirányzat-módosítási, beszámolási, pénzügyi ellenõrzési - teendõket is." A felügyeleti szerv vezetõjeként a helyi kisebbségi önkormányzat esetében a rendelet 2. § 4. pontjában a kisebbségi önkormányzat elnökét jelöli meg.

E tekintetben egyértelmû, hogy a kisebbségi önkormányzat felügyelete alá tartozó, saját költségvetési szervek gazdálkodásának ellenõrzését - az Állami Számvevõszék célszerûségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerinti, illetve a közigazgatási hivatal törvényességi ellenõrzési jogkörében ellátott külsõ ellenõrzés mellett - a kisebbségi önkormányzat mint testület látja el.

Mivel azonban a helyi kisebbségi önkormányzat nem rendelkezik saját hivatallal, törvényben meghatározott kötelességének csak úgy tud eleget tenni, ha az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 57. § (5) bekezdésében foglaltak szerint igénybe veszi a polgármesteri hivatal apparátusát a belsõ ellenõrzéssel kapcsolatos adminisztrációs tevékenységek elvégzésére is.

Az Ötv. 102/C. § (6) a) pontja alapján a kisebbségi önkormányzat szervezetének és mûködésének részletes szabályairól önállóan határoz. Tehát a - vo- natkozó jogszabályok keretei között - szervezeti és mûködési szabályzatában dönt arról is, hogy a gazdálkodásával összefüggõ feladatait milyen módon kívánja megoldani, és amennyiben igényli a polgármesteri hivatal ehhez történõ közremûködését, a szervezeti és mûködési szabályzatban köteles rögzíteni a kisebbségi önkormányzat gazdálkodása ellenõrzésének módját, az ezzel kapcsolatos feladatokat és eljárási rendet, amelynek szükségszerûen meg kell jelennie az Áht. 66. §-a alapján megkötendõ együttmûködési megállapodásban is.

A szervezeti és mûködési szabályzaton kívül egyébként lehetséges, sõt célszerû a gazdálkodás végrehajtásával kapcsolatos részletes eljárási rendet és egyéb szabályokat a gazdálkodási, az ellenõrzés rendjét pedig külön ellenõrzési szabályzatban rögzíteni.

A kisebbségi önkormányzat gazdálkodásának ellenõrzésével összefüggõ feladatokat a helyi kisebbségi önkormányzat képviselõ-testülete éves munkatervben hagyja jóvá. Az ellenõrzésekrõl a kisebbségi önkormányzat határoz, azok elõkészítéséért, megszervezésért és végrehajtásáért - az együttmûködési megállapodásban foglaltak szerint - a jegyzõ a felelõs.

A helyi kisebbségi önkormányzat belsõ ellenõrzési rendszerének kialakítása során figyelemmel kell lenni arra, hogy az éves ellenõrzési terv és az ellenõrzés eljárási rendje illeszkedjen a helyi önkormányzat belsõ ellenõrzési rendszerébe, ezért célszerû a helyi önkormányzat éves ellenõrzési tervének kialakítása idején errõl - ugyancsak az együttmûködési megállapodásban rögzítettek szerint - egyeztetést folytatni.

Az éves munkaterv alapján lefolytatott pénzügyi ellenõrzésekrõl szóló beszámolót a kisebbségi önkormányzat képviselõ-testülete megtárgyalja, és a lefolytatott ellenõrzések eredménye alapján, saját hatáskörében dönt azoknak az intézkedéseknek a megtételérõl, amelyekkel a feltárt hibák, hiányosságok megszüntethetõk, kiküszöbölhetõk, ennek érdekében - figyelemmel a jogszabályi követelményekre - szükség szerint módosítja a gazdálkodására vonatkozó a szabályzatokat.

Összegezve tehát a fentieket, szükséges és indokolt a belsõ ellenõrzéssel kapcsolatos feladatokat az együttmûködési megállapodásba foglalni, de csak a fentebb megfogalmazott garanciális jellegû eljárási szabályokkal együtt.

2.3. A kisebbségi önkormányzatok tulajdonosi jogai

Ugyancsak állásfoglalást kért egy Pest megyei kisebbségi önkormányzat ingatlanvásárlási szándékával kapcsolatban. Levelében leírta, hogy a kisebbségi önkormányzat gyermekek táboroztatására, illetve "karitatív célokra" hasznosítaná a szóban forgó épületet. Kérdésként vetette fel, hogy van-e ennek jogi akadálya, illetve tájékoztatást kért a tekintetben, hogy milyen eljárást kell lefolytatni.

A helyi kisebbségi önkormányzat ingatlanvásárlásával kapcsolatos álláspontunk a következõ volt.

A kisebbségi önkormányzatok nem csupán közjogi jogalanyok, hanem olyan jogi személyek, amelyek a polgári jog szabályai szerint jogképesek, vagyis szerzõdéssel jogokat szerezhetnek és kötelezettséget vállalhatnak. Tekintettel azonban arra a tényre, hogy a kisebbségi önkormányzatok is az államháztartás részét képezik, és költségvetésbõl gazdálkodnak, ennek a kötelezettségvállalásnak a mértéke nem terjedhet túl a költségvetésben meghatározott elõirányzaton. A kisebbségi önkormányzat a költségvetési határozatában dönt arról, hogy a költségvetési évben milyen feladatok ellátását tûzi ki célul, és ehhez milyen mértékû forrást rendel. Az ingatlanvásárlás elõfeltétele tehát, hogy az éves költségvetésben a vásárlás - illetve késõbbiekben a fenntartás - forrása a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére álljon.

Az Ötv. 102/C. § (6) bekezdésének b) pontja alapján a helyi kisebbségi önkormányzat szervezeti és mûködési szabályzatában dönt a részére elkülönített vagyon használatáról. E rendelkezést alkalmazva tehát - amennyiben a Cigány Kisebbségi Önkormányzat szervezeti és mûködési szabályzata erre vonatkozóan utalást nem tartalmaz - szükséges a határozatot módosítani, és az ingatlan használatával kapcsolatos szabályokat, rendelkezési jogot, igénybevételi rendet rögzíteni.

A 20/1995. (III. 3.) Korm. rendelet 15. § (1) bekezdése szerint a helyi kisebbségi önkormányzat vagyoni és számviteli nyilvántartásait a polgármesteri hivatal a helyi önkormányzat nyilvántartásain belül elkülönítetten vezeti.

Az Áht. 66. §-a alapján a helyi kisebbségi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtó szerve a helyi önkormányzat polgármesteri hivatala, amely ezt a tevékenységét a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzat által kötött megállapodás alapján végzi.

Ebben az esetben nem tartottuk lehetetlennek, sõt kifejezetten célszerûnek ítéltük az együttmûködésre kötött megállapodás módosítását, illetve kiegészítését, azokra a kérdésekre vonatkozóan, amelyek összefüggnek a vagyongazdálkodással, a vagyon nyilvántartásával.

Az ügyben tehát úgy foglaltunk állást - figyelemmel az Ötv. 8. §-ának helyi közszolgáltatásokat felsoroló (1) bekezdésére is, amely az önkormányzat feladatai közé sorolja a közösségi tér biztosítását -, hogy nem kifogásolható a kisebbségi önkormányzat szándéka, miszerint az éves költségvetésben rendelkezésére álló elõirányzat terhére az ingatlanvásárlásról dönt, abból a megfontolásból, hogy ebben az épületben olyan többfunkciós közösségi teret alakítson ki, amely a kisebbséghez tartozókat szolgálja.

2.4. A pénzügyi elszámolás, illetõleg a számviteli fegyelem területén jelentkezõ problémák

Egy budapesti kerületi német kisebbségi önkormányzat kérte a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának tanácsát. Leveléhez mellékelte a helyi önkormányzat jegyzõjének megkeresését. A jegyzõ felhívásában az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 103. § (6) bekezdés b) pontját idézte, mely kimondja, hogy "a helyi kisebbségi önkormányzat a gazdálkodásával kapcsolatos pénzforgalom elszámolására a helyi önkormányzat költségvetési számlájához kapcsolódóan nyithat alszámlát". A jegyzõ felülvizsgálati eljárása során megállapította, hogy a kisebbségi önkormányzat által "megnyitott elszámolási számla nem felel meg a központi szabályozás szerinti elõírásnak", ezért a kisebbségi önkormányzat elszámolási számlájának megszüntetésére és a kerületi önkormányzat költségvetési elszámolási számlájához kapcsolódó alszámla megnyitására hívta fel a kisebbségi önkormányzatot.

Álláspontunk a kisebbségi önkormányzat költségvetési számlájával kapcsolatosan az volt, hogy korábban a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (III. 3.) Kormányrendelet 13. §-a biztosított választási lehetõséget a kisebbségi önkormányzat számára számlanyitás tekintetében. Ennek (1) bekezdése szerint "a helyi kisebbségi önkormányzat a gazdálkodásával és a pénzellátásával kapcsolatos minden pénzforgalmát az önkormányzati hivatal költségvetési elszámolási számlájához kapcsolódó - külön a részére és kizárólagos használatára megnyitott - alszámlán, vagy a helyi kisebbségi önkormányzat döntése alapján és forrásai terhére önálló költségvetési számlán bonyolítja le".

A számlákra vonatkozó részletes szabályokat - a kormányrendelethez illeszkedõen - az államháztartás alrendszereinek bankszámla-vezetési, pénzellátási, elõirányzat-felhasználási, költségvetési befizetési és letéti kezelési, valamint kötelezettségvállalás-bejelentési rendjérõl szóló 211/1996. (XII. 23.) Kormányrendelet 17. §-a határozta meg. E § (6) bekezdés f) pontja szerint "a helyi önkormányzat a költségvetési elszámolási számlán kívül, ideértve az alszámlát is... a helyi kisebbségi önkormányzatok adományai kezelésére szolgáló számlát" vezethet.

A helyi kisebbségi önkormányzat a fenti rendelet 17. § (7) bekezdése szerint

"a) költségvetési elszámolási számlát,

b) költségvetési elszámolási számlához kapcsolódó alszámlát,

c) letéti számlát,

d) a helyi kisebbségi önkormányzatok adományai kezelésére szolgáló számlát,

e) a dolgozói lakásépítésének támogatására munkáltatói lakásépítés- és -vásárlás-támogatási számlát,

f) bármely felhatalmazott pénzintézetnél devizabetét-számlát vezethet".

A Kormányrendelet 167. § a) pontja hatálybalépésével - 1999. január 1. napjával - egyidejûleg azonban hatályon kívül helyezte mindkét, a kérdéskört korábban szabályozó rendelkezést.

Jelenleg az önkormányzat jegyzõje által is hivatkozott 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet 103. §-a tartalmaz eligazítást a kisebbségi önkormányzatok számláit illetõen.

E jogszabály szerint "...a helyi önkormányzat a költségvetési elszámolási számlájához kapcsolódóan - általában jogszabályban meghatározott bevételek és kiadások elkülönített elszámolására - alcímû számlákat nyithat a következõk szerint:...

b) helyi kisebbségi önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatos pénzforgalom elszámolására, (...)

h) egyéb, meghatározott célú pénzeszközök - ideértve a helyi kisebbségi önkormányzat adományait is - elkülönítésére."

A Kormányrendelet fent idézett szakaszának (8) bekezdése szerint "a helyi kisebbségi önkormányzat részére a helyi önkormányzat a (6) bekezdés b) pontjában meghatározott számlát vezethet. A helyi kisebbségi önkormányzat döntése alapján és forrásai terhére

a) költségvetési elszámolási számlát és ehhez kapcsolódóan alcímû számlákat,

b) letéti pénzeszközök kezelésére letéti számlát,

c) a dolgozói lakásépítésének támogatására munkáltatói lakásépítés- és -vásárlás-támogatási számlát,

d) bármely felhatalmazott hitelintézetnél devizabetét számlát vezethet".

A fentiek alapján tehát a lehetõség - csakúgy, mint korábban - a jelenlegi jogszabály rendelkezései alapján is nyitva áll a kisebbségi önkormányzatok számára a tekintetben, hogy a kisebbségi önkormányzat határozata alapján, saját költségvetése terhére költségvetési elszámolási számlát, és ehhez kapcsolódóan alszámlát vezessen. [Erre a Kormányrendelet 103. § (8) bekezdés a) pontja ad lehetõséget.]

Összegezve a fentieket, határozott álláspontunk, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat nem kötelezhetõ önálló költségvetési számlájának megszüntetésére és arra, hogy a helyi önkormányzat költségvetési elszámolási számlájához kapcsolódó alszámlát nyisson, a jogszabály ugyanis lehetõvé teszi az önálló költségvetési elszámolási számla nyitását és vezetését a kisebbségi önkormányzat számára is.

2.5. Összegzõ megállapítások, javaslatok "de lege ferenda"

Úgy gondoljuk, hogy az ismertetett jogesetek kapcsán sikerült bemutatnunk azokat a költségvetési gazdálkodás területén jelentkezõ mûködési zavarokat, amelyek nagymértékben meghatározzák a települési, illetõleg a kisebbségi önkormányzatok közötti viszonyt.

Mint a gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok bemutatásából is kitûnik, az éves költségvetési törvények, az államháztartási törvény, illetõleg e jogszabály végrehajtási rendeletei számos részletszabályt tartalmaznak a számlavezetésre, a költségvetési tervezésre, beszámolásra és természetesen az ezekhez fûzõdõ határidõkre, eljárási rendre vonatkozóan is.

A kisebbségi jogok országgyûlési biztosa gyakorlatában tipikusnak tekinthetõ panaszügyek azonban olyan következtetés levonására is alkalmasak, hogy a jelenlegi jogi szabályozás - részletessége ellenére - eléggé kaotikus, nehezen áttekinthetõ és a jogalkalmazók számára többféle, egymástól eltérõ jogértelmezést tesz lehetõvé.

A megoldást, illetõleg a továbblépést az jelentené, ha a települési, illetõleg a kisebbségi önkormányzatok viszonyáról, szükségszerû együttmûködésérõl - ideértve természetesen a költségvetési-gazdálkodási együttmûködés területét is - külön jogszabály rendelkezne, amely egyértelmûen rögzítené a két, egymás mellett mûködõ közjogi jogalany alapvetõ jogait és kötelezettségeit, tisztázná az alapfogalmakat, és választ adna a gyakorlati életben elõforduló legfontosabb kérdésekre. Ezt a munkát a kisebbségi törvény napirenden lévõ rekodifikációs munkálatai keretein belül lenne célszerû elvégezni, hiszen nincs akadálya annak, hogy a kisebbségek (nemzetiségek) jogairól szóló törvény külön fejezetet szánjon a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodására, vagyonára vonatkozó általános szabályok megalkotásának.

A remélhetõen rövidesen elkészíthetõ kisebbségi kódex kimondhatná például, hogy a kisebbségi közügyek, illetõleg a kisebbségi közszolgáltatási tevékenység rendszeres feladatainak finanszírozása céljából az egyes kisebbségi önkormányzatok hogyan részesíthetõk közvetlen központi költségvetési támogatásban, és emellett milyen esetekben vehetnék igénybe az állam - közalapítványokon keresztül történõ - támogatását.

A kisebbségi kódexnek kellene meghatároznia, hogy egy kötelezõ feladatokat önállóan ellátó kisebbségi önkormányzat milyen feltételek mellett tekinthetõ állami költségvetési szervnek, milyen saját apparátussal rendelkezhet, mely esetekben veheti igénybe a polgármesteri hivatalok technikai közremûködését, illetve segítségét, továbbá milyen nagyságrendû kötelezettséget és milyen feltételek (például kezességvállalás, biztosítékadás stb.) mellett vállalhat.

Álláspontunk szerint a jogalkotónak törvényben kell döntenie arról is, hogy fenntartja-e a központi állami támogatás jelenlegi - kisebbségi önkormányzatonként egyenlõ - elosztási rendszerét, vagy azt felváltja egy valóban az ellátandó, illetõleg ellátott feladatokhoz igazodó, a települések és a kisebbségi közösségek nagyságrendjét, létszámadatait és egyéb sajátosságait is figyelembe vevõ finanszírozási rendszerrel.

Úgy gondoljuk, nem szorul bõvebb bizonyításra az a megállapításunk, hogy a központi állami támogatás jelenlegi rendszere aránytalan, lényegében nem jelent mást, mint egy "szemellenzõs" szervezetfinanszírozási konstrukciót, amelyben a néhány száz lelket számoló kistelepülés háromfõs kisebbségi önkormányzata ugyanakkora költségvetési támogatási keretösszeghez jut, mint egy nagyváros többezres létszámú kisebbségi közösségéért felelõs helyi kisebbségi önkormányzata.

Végezetül, de nem utolsósorban szeretnénk beszámolónk e fejezetének keretei között is felhívni a figyelmet arra, hogy egyre markánsabb törekvések tapasztalhatók, illetve egyre határozottabb érvek fogalmazódnak meg arra nézve, hogy ki kell alakítani a területi (megyei vagy regionális) kisebbségi önkormányzati szintet, amely az országos kisebbségi önkormányzatok mellett, illetve azoktól függetlenül alkalmas lenne bizonyos térségekben a sajátos kisebbségi közszolgáltatási feladatok - mindenekelõtt a középfokú nemzetiségi oktatás feladatai - ellátására, az ehhez szükséges intézményrendszer fenntartására. Ez nyilván nem sikerülhet hathatós állami támogatás nélkül, ez esetben viszont olyan állami közfeladatokról beszélünk, amelyek ellátását az egyes kisebbségi (nemzetiségi) önkormányzatok átvállalnák, és így arányos teljesítményfinanszírozásra, és nem differenciálatlan szervezetfinanszírozásra lenne szükség.

VII.
Az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt, illetõleg a Nektv. 3. § (5) bekezdésében szabályozott diszkriminációtilalmi rendelkezéssel kapcsolatos ügyek

1. A diszkrimináció legkirívóbb esetei a rendvédelmi szervek (elsõsorban a rendõrség, büntetés-végrehajtás stb.) tagjai által elkövetett atrocitások jellemzése, az e körbe sorolható panaszügyek közös jellemzõi

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának irodája 1999-ben 31 olyan üggyel foglalkozott, amelyek a rendvédelmi szervek vagy tagjaik munkáját kifogásoló panaszokon alapultak.

Ezek közül természetesen azokat ítélhetjük a legsúlyosabbaknak, amelyekben a rendõrség tagjai által elkövetett, tettleges bántalmazásban megnyilvánuló jogsértéseket panaszolták.

A Roma Polgárjogi Alapítvány jelzése alapján, illetve a Blikk címû újság egyik cikkébõl szereztünk tudomást arról, hogy nagyobb rendõri egység az egyik budapesti bérházban intézkedett, és a rendõrök ennek során több cigány származású embert bántalmaztak. Közülük néhányan testi sérüléseket is szenvedtek.

A kisebbségi biztos a panaszt vizsgálati hatáskörébe tartozónak ítélte meg, mert a kerületi cigány kisebbségi önkormányzat vezetõinek tájékoztatása szerint a kifogásolt rendõri intézkedés során a rendõrök részérõl több, az érintett kisebbséget sértõ kijelentés is elhangzott, illetõleg a sértettek az eseményeket úgy élték meg, hogy azok nem valamiféle törvénytelen cselekedet, hanem származásuk miatt érte õket.

Az esettel kapcsolatban tájékoztatást kértünk a rendõr-fõkapitányság vezetõjétõl és az illetékes ügyészségi nyomozó hivatal vezetõjétõl.

A fõkapitány arról értesített, hogy a rendõri intézkedéssel szembeni panasz vizsgálatát az ügyészségi nyomozó hivatal elõtt folyó eljárás érdemi befejezéséig felfüggesztette, majd egy késõbbi átiratában közölte, hogy az országos rendõrfõkapitány a felfüggesztésrõl hozott határozatot megsemmisítette és az elsõ fokú hatóságot új eljárás lefolytatására utasította.

A fõvárosi fõügyész levele szerint a bûncselekmény alapos gyanújára utaló rendõri magatartás miatt az ügyészségi nyomozó hivatal nyomozást rendelt el hivatalos eljárásban elkövetett bántalmazás vétsége miatt, ismeretlen rendõrök ellen. Leveléhez csatolta a folyamatban lévõ büntetõügyrõl készített nyomozó hivatali jelentést.

A nyomozás során megállapították, hogy a rendõrség központi ügyeletére telefonon tettek bejelentést, mely szerint egy terhes nõt bántalmaztak az egyik budapesti bérházban, és a sértett ennek következtében életveszélyes állapotba került. A 40 lakásos, belsõ körfolyosós, egyemeletes épületet zömében cigány származású emberek lakják, az intézkedés idején - az eset vasárnap történt - a lakók többsége otthon tartózkodott.

A helyszínre 12 fõ rendõrt vezényeltek. A ház néhány lakását átvizsgálták, és onnan három fiút állítottak elõ és három lányt, köztük egy 13 éves gyermeket - úgymond - tanúként szállítottak be a kerületi rendõrkapitányságra, ahonnan az esti órákban engedték el õket. A kihallgatások során öt fõ állította azt, hogy a rendõrök bántalmazták õket, illetõleg, hogy látták mások megveretését. Az orvosi látleletek véleményi része szerint a fiatalok sérüléseinek gyógytartama a nyolc napot nem haladja meg.

A sértettek egybehangzóan állították azt is, hogy a rendõrök cigány származásukra durva jelzõk használatával megjegyzéseket tettek.

A jelentés készítõje szerint valószínû, hogy a nyomozást két hónapnál rövidebb idõ alatt nem lehet befejezni, a büntetõeljárás a beszámoló készítésekor még folyamatban van.

További olyan panaszokkal is foglalkoztunk, amelyekben a rendõrök által elkövetett bántalmazásról, fenyegetésrõl, ritkábban vagyon elleni bûncselekményrõl számoltak be, ezek többsége azonban alaptalannak bizonyult vagy velük kapcsolatban az eljárás során nem lehetett a nyomozás elrendeléséhez vagy a vádemeléshez elegendõ bizonyítékot beszerezni.

Az egyik települési önkormányzat korábbi elnöke telefon útján kért segítséget az országgyûlési biztos munkatársától. Elmondta, hogy a helyi rendõrõrs parancsnoka - ugyancsak telefonon - felhívta, közölte, hogy a felesége üzletében "cigányok garázdálkodtak". Az õrsparancsnok úgy vélte, hogy a garázdálkodókat a panaszos bujtotta fel, ezért életveszélyesen megfenyegette. A panaszos határozottan állította, hogy a garázdasághoz semmi köze nincs, kérte, hogy a rendõrt felettesei részesítsék figyelmeztetésben, illetõleg hogy az ellene okirat-hamisítás miatt indított büntetõeljárás lefolytatására más rendõrt jelöljenek ki.

Az országgyûlési biztos levele alapján a rendõrkapitányság vezetõje az okirat-hamisítás miatti eljárás nyomozásával más, a panaszost nem ismerõ rendõrt bízott meg, egyébként pedig vizsgálatot rendelt el. Ennek során az õrsparancsnok tagadta, hogy a garázdaságról egyáltalán beszélt volna a panaszossal, és tekintve, hogy az állítólagos fenyegetés telefon közvetítésével hangzott el, azt nem lehetett bizonyítani.

Egy másik ügyben, a lopás gyanúja miatt az éjszakai órákban elõállított férfi azt panaszolta, hogy a rendõrök a kapitányságra történõ szállítás közben "cigányozták", fenyegették, majd a rendõrségen bántalmazták és ennek eredményeként írta alá a beismerõ vallomást.

A panasz alapján az ügyészségi nyomozó hivatal kényszervallatás bûntettének alapos gyanúja miatt nyomozást rendelt el, majd azt utóbb megszüntette, mert a bûncselekmény elkövetése nem volt bizonyítható. Az errõl szóló határozat ellen az ügy sértettje panaszt nem jelentett be.

Más esetben a jogerõs szabadságvesztés büntetését töltõ elítélt feljelentést tett ismeretlen rendõrök ellen, mert állítása szerint az ellene lopás bûntette és más bûncselekmények miatt indult eljárás során a rendõrkapitányság nyomozói lefoglaltak tõle egy aranyláncot és egy aranymedált, s bár e tárgyakat a bíróság ítéletében neki rendelte kiadni, a rendõrség az aranytárgyakat nem szolgáltatta vissza.

A megyei ügyészségi nyomozó hivatal által sikkasztás vétsége miatt folytatott nyomozás során megállapították, hogy a lefoglalt aranytárgyakat valóban nem a feljelentõnek, hanem az eredetileg lopás miatt indult ügy sértettjének, a jogos tulajdonosnak adták ki, a rendõrség hanyag iratkezelése folytán azonban az iratok úgy kerültek a bíróság elé, hogy azokból e tény nem volt megállapítható. A panaszos erre alapozhatta azt az állítását, hogy a lefoglalt tárgyakat részére nem szolgáltatták vissza. Az ügyészségi nyomozás során azonban elõkerültek a dokumentumok, amelyek az aranytárgyak visszaadását kétségbevonhatatlanul igazolták. A nyomozást bûncselekmény hiányában megszüntették.

A panaszosok egy része a rendõri intézkedéseket alaptalannak vagy sértõnek tartotta, illetve az intézkedõ rendõrök nem kellõen kulturált magatartását kifogásolta.

Egy általános iskola tanára panaszt tett az országgyûlési biztosnál, mert két tanítványával szemben - szerinte - kellõ alap nélkül és sértõ módon intézkedtek a rendõrök. A panaszos tanítványait - két cigány származású kislányt - kísérte a városba, egy iskolai pályázattal kapcsolatos teendõk elvégzése érdekében. A rendõrjárõr õt és a gyermekeket leszállította az autóbuszról, háti iskolatáskájuk tartalmát kiüríttették a járõrautó motorházának a tetejére, azt átvizsgálták, majd személyi igazolványukat kérték. A gyermekek ilyen okmánnyal koruk miatt még nem rendelkeztek, ezért az intézkedõ rendõrök megelégedtek adataik kikérdezésével és feljegyzésével. A kísérõ tanár az intézkedések megkezdésekor és befejezésekor sem kapott választ arra a kérdésére, hogy mi volt az eljárás oka. Sérelmezte, hogy az intézkedésbõl "kirekesztették", és úgy gondolta, hogy a lányokat kifejezetten cigány származásuk miatt igazoltatták.

Az ombudsman felhívására az illetékes rendõrfõkapitány vizsgálatot rendelt el, és annak megállapításait közölve úgy vélte, hogy jelentõsebb jogsértés az intézkedés során nem történt.

A rendõri beavatkozást egyébként a rendõrkapitányság ügyeletes tisztje rendelte el, mert azon a napon több állampolgári telefonbejelentés érkezett a rendõrõrsre arról, hogy az autóbuszon kreol bõrû, fekete hajú zsebtolvaj lányok "tevékenykednek", továbbá két esetben feljelentést is tettek ismeretlen tettesek ellen, zsebtolvajlás miatt.

A fõkapitány álláspontja az volt, hogy az intézkedõ rendõrök a lányokat a rendõrségrõl szóló 1994. évi XXXIV. törvényben (a továbbiakban: Rtv.) foglaltaknak megfelelõen igazoltatták és az abban írtaknak, valamint a rendõrség szolgálati szabályzatának megfelelõen hajtották végre a ruházat átvizsgálást velük szemben. Tényként állapították meg azt is, hogy az intézkedõ rendõrök a törvény rendelkezéseivel ellentétben a panaszos kérelmére nem közölték az intézkedés okát. A fõkapitány véleménye tehát: a rendõri intézkedés alapvetõen jogszerû volt és annak érdekében, hogy hasonló okból kifogásolható esetek ne forduljanak elõ, elegendõnek tartotta az érintett rendõri állomány ismételt oktatásának elrendelését. A leányok igazoltatására nem származásuk okán vagy azzal összefüggésben került sor, hanem mert a bejelentõk által adott személyleírás rájuk illett. A rendõri vezetõ az intézkedéssel okozott kellemetlenségek miatt sajnálatát fejezte ki, ugyanakkor az azokat elszenvedõk megértését is kérte, mert a rendõrség bûnmegelõzõ és bûnüldözõ tevékenysége során - jogszabályi felhatalmazás alapján - óhatatlanul ellenõrzés alá von vétlen állampolgárokat is.

A kisebbségi biztos a fõkapitány álláspontjával csak részben értett egyet, abba nem kívánt beleszólni, hogy a tájékoztatás elmaradásáért szigorúbb felelõsségrevonást kellene-e alkalmazni az intézkedõ rendõrökkel szemben, azonban újabb levelében kifejtette, hogy a rendõri intézkedésnek nem csupán formálisan kell megfelelnie a törvényeknek és más jogszabályoknak, hanem azt kulturált módon is kell végrehajtani, ezért kérte, hogy a fõkapitány az alárendeltektõl ne csak a magasabb színvonalú szakmai ismeretek elsajátítását, hanem a konkrét helyzetben alkalmazandó kulturált rendõri magatartás tanúsítását is követelje meg.

Említésre méltó, hogy a fenti esettõl függetlenül, de más rendõri intézkedéseket kifogásoló panaszok vizsgálatának eredményeként az országos rendõrfõkapitány kiadta 51/1999. számú 1999. szeptember 2-án kelt intézkedését, amelynek az 1. és 8. pontjában megfogalmazottakat a beszámoló szó szerint idézendõ részének tartjuk. Az 1. pontban írtak visszautalnak az egy évvel korábbi beszámolóban említett esetekre is.

Az idézetre méltó pontok a következõk:

"1. Személyi szabadságot korlátozó rendõri intézkedés kizárólag az Rtv. 33. §, a 34. §, a 37. §, illetõleg a 23. § (2) bekezdése alapján, a Szabályzat 35-44. §-ai szerinti szabályok betartásával foganatosítható. A rendõri intézkedés során a személyi szabadságában korlátozott személy kizárólag erre a célra kialakított gépjármûben, vagy személygépjármûben, vagy személygépkocsi utasterében szállítható. Tilos a gépkocsi csomagtartójában személyt szállítani, ez baleseti veszélyein túl sérti a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, valamint az embertelen, megalázó bánásmód tilalmába ütközik. Az Alkotmány az embertelen, megalázó bánásmódra feltétlen, kivételt nem tûrõ tilalmat ír elõ. Ez független az intézkedés alá vont személyétõl, eljárásjogi helyzetétõl, magatartásának esetleges jogszerûtlenségétõl."

"8. Az állampolgári jogok országgyûlési biztosa által megállapított alkotmányos visszásságok, törvénysértõ gyakorlatok megszüntetésén túl szükséges a rendõri állomány szakmai és jogi ismereteinek bõvítése, a megszerzett ismeretek szinten tartása. Valamennyi parancsnok kötelessége, hogy az alárendeltjeitõl követelje meg a magasabb színvonalú szakmai ismeretek elsajátítását, amely a törvényes, határozott és kulturált rendõri magatartás, intézkedési készség alapja. Ennek megfelelõen az Rtv. és a Szabályzat ismételt oktatását rendelem el valamennyi területi és helyi rendõri szervnél, amelyet 1999. szeptember 30-ig kell végrehajtani."

Az elmúlt évben olyan beadvány is érkezett az országgyûlési biztos hivatalához, amelyben a panaszos a rendõrségnek nem mint hatóságnak az eljárását kifogásolta, hanem volt munkáltatójának intézkedéseit tartotta sérelmesnek.

Egy volt rendõr - évekkel korábbi - elbocsátása ügyében tett panaszt. Hivatali visszaélés bûntettének gyanúja miatt, fegyelmi eljárás keretében, és eredményeként lefokozták és elbocsátották a rendõrkapitányságtól. Elõzményként azt állapították meg, hogy közúti intézkedés alkalmával átvett helyszíni bírságról nem adott elismervényt, és a pénzt eltulajdonította. A fegyelmi intézkedésen túl büntetõeljárás is indult, melynek során az addig csupán tanúként kihallgatott járõrtársa is gyanúsított lett, és az illetékes bíróságok elsõ, majd másodfokon mindkettejüket mint társtetteseket hivatali visszaélés bûntette miatt négy hónapi börtönbüntetésre ítélte. A büntetést egy év próbaidõre felfüggesztették.

A panaszos azt kifogásolta, hogy míg õt azonnali hatállyal lefokozták és elbocsátották, addig járõrtársával szemben fegyelmi intézkedés nem történt, sõt az ellene folyó büntetõeljárás ideje alatt magasabb szolgálati beosztásba helyezték. A panaszos nem a volt munkatárs hasonló elbánásban való részesítését kívánta elérni, hanem az egyenlõtlen elbírálást kifogásolta, az egyértelmûen hátrányos megkülönböztetést cigány származásával hozta összefüggésbe. Kérte az országgyûlési biztost, hogy állapítsa meg: történt-e diszkrimináció, szakszerû volt-e a büntetõeljárás, és kérte annak közlését, hogy van-e lehetõsége valamilyen jogorvoslatra.

Az országgyûlési biztos felkérése alapján a legfõbb ügyész helyettese a panaszt kivizsgáltatta, a vizsgálat eredményérõl részletes tájékoztatást adott, és egyben rendelkezésünkre bocsátotta a büntetõeljárás teljes iratanyagát.

A nyomozó hivatal irataiból megállapítható, hogy egy gépkocsivezetõ valóban két ismeretlen rendõr ellen tett feljelentést azzal, hogy a gépkocsiját megállították, és vele szemben közlekedési szabálysértésre hivatkozással (gyorshajtás) gépjármû-ellenõrzést hajtottak végre. Ennek során egyikük - az eljárás további adataiból kitûnõen a járõrtárs - elkérte az okmányait, míg a másik rendõr - a panaszos - közölte vele, hogy fényképeket készítettek a cselekményérõl, s feljelentés esetén jogosítványát bevonják és 25.000 Ft büntetést szabnak ki rá. Amennyiben azonban 10.000, de legkevesebb 5.000 Ft-ot részükre megfizet, mentesül e hátrányos következmények alól. A gépkocsivezetõ a rendõr által kért összeget átadta, de arról elismervényt nem kapott. A feljelentõ szerint a rendõrök egymás tevékenységérõl tudva cselekedtek. A feljelentést követõen a rendõrök felettesei ellenõrzést tartottak a hivatkozott helyszínen, ahol a két rendõr hasonló módon intézkedett egy újabb gépkocsivezetõvel szemben, ezért õket további eljárásra átadták az illetékes nyomozó ügyésznek.

Az akkor rendelkezésre álló adatok alapján mindkét rendõrrel szemben fennállt a bûncselekmény alapos gyanúja, tehát az ügyészi nyomozó hatóság tévesen jutott arra a következtetésre, hogy kizárólag a panaszossal szemben kell eljárni, ennek megfelelõen hibásak voltak a további intézkedései is (házkutatás, gyanúsítottkénti kihallgatás). Ugyancsak a téves megítélésbõl fakadt, hogy a járõrtársat csak tanúként hallgatták ki.

A nyomozó hivatal tévedéseit és mulasztásait a kerületi ügyészség észlelte, ezért pótnyomozást rendelt el, majd annak befejezését követõen mindkét rendõr ellen vádiratot nyújtott be, hivatalos személy által, kötelességszegéssel, társtettesként elkövetett vesztegetés bûntette miatt. A bíróság a vádban foglaltakkal azonos tényállás és minõsítés mellett mindkettõjükre azonos fõbüntetést szabott ki.

A nyomozó hivatal tehát tévedett, amikor a járõrtársat tanúként vonta be az eljárásba, és nem gyanúsítottként hallgatta ki, de a panaszos vélekedésével szemben - miszerint e hátrányos megkülönböztetésre roma származása miatt került volna sor - a hatóságok a bizonyítékok téves értékelésével jelölték meg eltérõen a két feljelentett személy eljárásbeli pozícióját. A kerületi ügyészség a hibát korrigálta és a bíróság is ennek megfelelõen ítélkezett, azonban a nyomozás kezdeti szakaszában a rendõrkapitányság vezetõje a nyomozó hatóság által alkalmazott különbségtétel alapján hozott kizárólag a panaszossal szemben lefokozást és elbocsátást elrendelõ határozatot.

Amikor a bíróság határozata ismertté vált, akkor a kapitányságvezetõ az idõmúlásra figyelemmel, már nem indíthatott fegyelmi eljárást a járõrtárs ellen, és ezért nem is szabhatott ki fegyelmi büntetést. Tény ugyanakkor, hogy a panaszos a terhére rótt bûncselekményt elkövette, és az akkori helyzetben a rendõrkapitány döntése is jogszerû volt. Nem az történt tehát, hogy a panaszost hátrányosan megkülönböztették, hanem a nyomozó hatóság tévedése folytán a járõrtárs részesült a megérdemeltnél jelentõsen kedvezõbb elbírálásban.

Az országgyûlési biztosnak - különös tekintettel az idõmúlás tényére - a megállapításokkal egyet kellett értenie, jogorvoslatra lehetõséget már nem látott, és minderrõl a panaszost a kifejtetteknek megfelelõen részletesen tájékoztatta.

Találkozhattunk olyan esettel, és annak kapcsán üggyel is, amelyben a rendõrhatóság a cigány kisebbséghez tartozó panaszos feljelentése alapján gyorsan, szakszerûen és eredményesen intézkedett, azonban az egyébként büntetendõ cselekmény elkövetõjének felelõsségrevonása objektív okok miatt maradt el.

A sértett azért tett feljelentést, mert a helyi diszkó megnyitása óta az onnan távozó fiatalok hangoskodnak, idõnként cigányellenes bekiabálásokkal zaklatják a családját.

Az egyik éjjel egy fiatalokból álló csoport tagja petárdát dobott a sértett udvarába, és az ott felrobbant. A rendõrkapitányság szabálysértési eljárása során megállapította az elkövetõ kilétét, azonban az illetõ gyermekkorú volt, és ezért vele szemben az eljárást meg kellett szüntetni.

A vizsgálat eredményeként a rendõrkapitányság vezetõje fontosnak tartotta hangsúlyozni, hogy a feljelentõ sérelmére lekövetett cselekmény összefüggésben van a család etnikai hovatartozásával, s bár a vizsgált esetben súlyosabban minõsítendõ magatartást nem követtek el, mindenképpen szükséges a jelenség megelõzése, újbóli elõfordulásának megakadályozása. Ezt rendszeres járõrözéssel és a diszkó mûködésének idején a környék visszatérõ ellenõrzésével kívánják biztosítani.

A kisebbségi biztosnak két rendkívüli haláleset kapcsán azt kellett vizsgálnia, hogy a rendõrség az államigazgatási eljárás szabályainak megfelelõen és szakszerûen járt-e el, amikor ezek körülményeit feltárta, illetve hogy a kérdéses ügyekben nem történt-e kisebbségi jogsértés.

Egy 17 éves cigány származású fiú, aki szakközépiskolás volt, a kollégium ablakából kiesett és meghalt. A rendõrség szerint baleset történt, a fiú édesanyja azonban úgy vélte, hogy fia bûncselekmény áldozata lett.

A kisebbségi biztos azért is foglalkozott az édesanya panaszával, mert azt állította, hogy a gyermekét korábban már bántalmazták, és a bántalmazás kizárólag cigány származása miatt történt.

A halálesetrõl tájékoztatást kértünk az illetékes rendõr-fõkapitányság vezetõjétõl, majd tanulmányozás céljából megkaptuk az eljárás során keletkezett iratokat is.

Az eljárás megállapításai szerint a fiatalember halálát magas helyrõl történõ leesés következtében elszenvedett sérülések együttes hatása okozta. Olyan adat, tény, illetõleg bizonyíték nem merült fel, ami idegenkezûségre vagy önkezûségre utalt volna.

Az iratok tanulmányozása során a kisebbségi biztos is a rendõrség megállapításaival azonos eredményre jutott. Megállapítható volt, hogy a fiút egy évvel korábban nem kisebbségi származása miatt bántalmazták, hanem ún. diákcsíny történt, mely csak véletlenszerûen járt viszonylag súlyos egészségkárosító következménnyel. A bántalmazók a haláleset idején már más iskola tanulói voltak. A kollégiumi társak és a korábbi ügy tettesei nem azonos személyek, egyébként a szobatársak és a balesetet szenvedett fiú egymással kifejezetten jó viszonyban éltek. A baleset oka feltehetõleg az volt, hogy a fiatalember - mint más alkalommal is - kiült dohányozni az ablakpárkányra (vagy ilyen szándékkal oda kilépett), s valamilyen okból egyensúlyát veszítve lezuhant.

Az országgyûlési biztos a rendõri eljárást alaposnak, és igen jó színvonalúnak tartotta. Kiemelendõ, hogy mind a korábbi büntetõ-, mind pedig a haláleset kapcsán folytatott eljárás során különös figyelmet fordítottak annak elemzésére, hogy vajon a fiatalkorút etnikai hovatartozása miatt érte-e sérelem a korábbi bántalmazás során, illetõleg a haláleset körülményeinek tisztázásakor arra, hogy a kollégiumi társak és a balesetet szenvedett fiú közötti kapcsolatok feltárásának folyamatában található-e olyan elem, amely bármilyen szempontból etnikai vonatkozásúnak ítélhetõ. Olyan bizonyíték vagy tény, de még arra utaló adat sem merült fel, amely alátámasztaná a hátrányos megkülönböztetést, vagy annak bármely formában történõ megnyilvánulását.

A következõkben ismertetett sajnálatos haláleset kapcsán az országgyûlési biztosnak elsõsorban azt kellett vizsgálnia, hogy az egészségügyi dolgozók tevékenységük során nem jártak-e el diszkriminatív módon, és másodsorban azt, hogy az ezt vizsgáló rendõrök megfelelõ alapossággal és kellõ színvonalon végzeték-e munkájukat.

A panaszos 11 hónapos kisfia a kórházban meghalt. Az édesanya beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyûlési biztosához, aki azt a kisebbségi biztoshoz továbbította, mert tartalma szerint a panaszos kisebbségi származása és az õt ért sérelem között összefüggés van.

A rendkívüli haláleset kapcsán a helyi rendõrkapitányság, majd a megyei rendõr-fõkapitányság is vizsgálatot folytatott. Ennek eredményeit az édesanya nem tartotta kielégítõnek és megnyugtatónak, elsõsorban nem a rendõrség tevékenységét kifogásolta, hanem a gyermek gyógykezelését, ellátását végzõ, illetve azt elmulasztó orvos és védõnõ ellen emelt panaszt. De nem tartotta megfelelõ színvonalúnak a rendõrségi eljárást sem, mert az orvos és a védõnõ mulasztását nem tárta fel.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az iratokat bekérte és tanulmányozta. A rendõrségi állásponttal egyezõen megállapította, hogy a kisgyermek halála természetes úton, hiányos minõségû táplálkozás következtében fennálló fehérjeszegény állapot, valamint vérszegénység miatt következett be. A gyermek állapotához az vezetett, hogy tartósan nem a korának megfelelõ összetételû és minõségû, azaz elsõsorban fehérjedús élelmet kapott, így az enzim-, valamint az immunrendszere nem tudott megfelelõen fejlõdni, nem volt képes az életfontos mûködéseket fenntartani, valamint a külsõ hatásoknak ellenállni. A gyermek méreteit, súlyát tekintve ez a minõségileg hiányos táplálás mennyiségileg elegendõ táplálékbevitel mellett történt. Az idült táplálékhiány lassan vezet a halált okozó súlyos kórformához, és a laikus környezet, valamint az egészségügyi gondozóhálózat sokáig nem veszi észre a kialakuló veszélyes helyzetet. Többnyire valamilyen közbejövõ betegség hívja fel a figyelmet az elhatalmasodó bajra. A kisfiú esetében is hasonló történt, hurutos hasmenéses betegség lépett fel, és okozott hirtelen súlyosbodó állapotot. Kezelõorvosa fehérjevesztõ vesebetegség lehetõségét is felvetette, ez azonban tévedés volt, mert nem a vese vesztett fehérjét, hanem a fehérje nem jutott a szervezetbe. Ez a diagnosztikus tévedés azonban az orvos terhére nem róható, mert a gyermeket azonnal kórházba utalta és ott a betegségének és az állapotának megfelelõ gyógykezelésben részesült. Sajnos azonban életét már a szakszerû orvosi ellátás sem tudta megmenteni. (A körzeti orvos kartonjából megállapítható volt, hogy gyermeket 19 alkalommal kezelte, estenként havonta többször, olyan betegségekkel, amelyek nem kívánták gyermekgyógyász bevonását.)

A védõnõ 31 alkalommal látogatta meg a csecsemõt, többször felhívta az anya figyelmét a helyes táplálkozásra, legutoljára tíz és fél hónapos korában készült feljegyzés a kisfiúról, e szerint ekkor is a táplálkozásról és az ezzel kapcsolatos teendõkrõl tartott elõadást.

A kisebbségi biztos az eljárás eredményét - álláspontját részletesen kifejtve - a panaszossal közölte.

Az egyéni kisebbségi jogok sérelmét jelzõ beadványokon túl, ritkábban érkezik a kisebbségi biztoshoz olyan panasz, amely egy kisebbségi csoporttal szembeni hatósági intézkedést vagy éppen intézkedések sorozatát kifogásolja.

Egy határmenti településrõl küldött panasz szerint a különbözõ hatóságok, úgymint a helyi munkaügyi központ, az APEH, felhasználva a rendõrség és más szervek segítségét, szinte megszállva tartja a falut. Egymást követik az indokolatlan ellenõrzések, a hatóságok "fekete munkások" és más jogsértõk után kutatnak. A panaszos szerint félõ, hogy a lakosság jelentõs részét kitevõ kisebbség lélekszáma a zaklatás következtében csökkenni fog, az iskola elveszti nemzetiségi jellegét. Reméli, hogy nem erõszakos asszimilációról van szó akkor, amikor az elmondottakat tapasztalja.

Az országgyûlési biztos annak tisztázása érdekében, hogy a kifogásolt ellenõrzések összefüggésbe hozhatók-e az ellenõrzöttek kisebbségi mivoltával, a megye különbözõ hatóságainak - az adó- és pénzügyi ellenõrzési hivatal megyei igazgatóságának, a megyei munkaügyi központnak, a vám- és pénzügyõrség megyei parancsnokságának, a kerületi határõr igazgatóságnak, valamint a megyei rendõr-fõkapitányságnak - vezetõihez fordult és kérte, hogy adjanak tájékoztatást meghatározott idõintervallumra vonatkozóan a megye határmenti régiójában fekvõ településeken végzett ellenõrzéseikrõl és küldjék meg az ezekrõl rendelkezésre álló statisztikákat.

A hatóságok vezetõi készségesen megküldték a kért iratokat, és ezeket értékelve egyértelmûen megállapítható volt, hogy nem történt kisebbségi jogsérelem, az ellenõrzéseket a térség településein hasonló intenzitással és mértékben végezték, tekintet nélkül a kisebbség lakosságon belüli arányára. A fokozott ellenõrzéseket a határmenti területen, sajátos módon és nagyobb gyakorisággal elõforduló jogsértések indokolták, és az intézkedések ezek megelõzését vagy feltárását célozták.

Az ellenõrzések végrehajtásának módjával kapcsolatban azonban, a felsorolt szervek vezetõinek figyelmét felhívtuk a vonatkozó jogszabályokra, melyek különbözõ részletességgel ugyan, de elõírják, hogy a helyszíni intézkedések során, az ellenõrzést végzõknek igazolni kell magukat, továbbá hogy az ellenõrzötteket kötelezettségeikrõl és jogaikról tájékoztatni kell.

A panaszlevél íróját a vizsgálat eredményérõl értesítettük és felhívtuk a figyelmét arra, hogy esetleges újabb és konkrét sérelem esetén az ellenõrzést végzõ szerv vezetõjéhez lehet panasszal fordulni, aki köteles minden ilyen bejelentést kivizsgálni és megtenni a szükséges intézkedést.

Fontosnak tartjuk megemlíteni, hogy a belügyminiszter különös figyelmet fordít az országgyûlési biztosok és az általa vezetett hivatal és szervezetei jó együttmûködésére, igényt tart a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának véleményére, javaslataira és figyelembe veszi ajánlásait, kezdeményezéseit is. Az együttmûködési szándék az elmúlt évben abban is megnyilvánult, hogy a belügyminiszter a közigazgatási államtitkár kíséretében, két alkalommal (tavasszal és õsszel) is látogatást tett az országgyûlési biztos hivatalában és mindkét alkalommal konkrét ügyekrõl, jogalkotási és jogszabály-módosítási kérdésekrõl folytattak eszmecserét. Ezeken a megbeszéléseken jelen voltak a kisebbségi biztos vezetõ munkatársai is.

Az Országos Rendõr-fõkapitányság vezetõje, az év utolsó hónapjában látta vendégül az országgyûlési biztosokat, mint kijelentette, a köztük és a rendõrség vezetõi között több éve fennálló eredményes munkakapcsolat keretében most is feladatának tartja az országgyûlési biztosokhoz érkezõ, rendõrséget érintõ panaszbeadványok kivizsgálása során szerzett tapasztalatok közös értékelését.

1999-ben a kisebbségi biztos hét olyan panasszal foglalkozott, amely az IM Büntetés-végrehajtás és tagjai tevékenységével függött össze. Ezekben a fogvatartottak egészségügyi ellátásának hiányosságait említették fel, vagy arról szóltak, hogy az elítéltek szerették volna lakóhelyükhöz közelebb tölteni szabadságvesztés büntetésüket. Elõfordult rövid tartamú eltávozás engedélyezésére irányuló kérelem elutasítása, illetõleg enyhébb büntetés-végrehajtási fokozatba történõ átminõsítés elmaradása miatti panasz is.

A panaszosok mindegyike arra hivatkozott, hogy az õt ért sérelem a cigány kisebbséghez való tartozásának tudható be, illetve azzal függ össze.

A büntetés-végrehajtási intézetek parancsnokai, de az országos parancsnok és munkatársai is készséggel álltak a kisebbségi biztos rendelkezésére, minden esetben alaposan és részletesen vizsgálták a panaszokat és azok hátterét.

Az orvosi ellátás hiányosságait kifogásoló panaszos esetében például aprólékosan részletezett orvosi szakvéleményt mellékelve bizonyították, hogy a panaszos minden kimutatható betegségére megfelelõ gyógyító kapacitás állt rendelkezésre, és hogy a gyógyítás érdekében valójában minden intézkedést megtettek. Amikor valamilyen kezelés elmaradt, akkor az az elítélt mulasztására volt visszavezethetõ, pontosabban arra, hogy a felajánlott gyógykezelést nem kívánta igénybe venni.

Két elítélt esetében az országos parancsnokság helyt adott a kérelmeknek, és õket a lakóhelyükhöz legközelebb esõ büntetés-végrehajtási intézetbe helyezte át. A büntetés-végrehajtás szerveit egyébként jogszabály kötelezi arra, hogy így járjanak el, a kérelmek teljesítésének azonban gyakran az intézetek zsúfoltsága, a más-más fokozatba tartozó elítéltek elkülönítésének nehézségei, összességében tehát elhelyezési körülmények akadályozzák. A kisebbségi biztos közbenjárása eredményeként a kérelmeket teljesíteni lehetett.

Beszámolónkat a korábbi évek munkájáról szóló értékelésekkel összevetve az állapítható meg, hogy míg korábban a rendõri tevékenység elleni panaszok döntõ többségét a lehetõ legsúlyosabb törvénysértések, a különbözõ helyzetekben elkövetett bántalmazások miatt jelentették be, ilyen irányú panasz az elmúlt évben kevesebb érkezett a kisebbségi biztoshoz. 1999-ben is sérelmeztek olyan magatartásokat, esetleg visszaéléseket is, amelyek szintén súlyosak, de a tettlegességhez képest mégis enyhébb megítélés alá esõ magatartást jelentenek. Lehetséges persze, hogy ez nem a valós helyzetet tükrözi, azonban az ombudsman által megismert ügyek ennek a tendenciának a megállapítását teszik lehetõvé.

2. A közvetlen diszkrimináció legnyilvánvalóbb esetei: hátrányos megkülönböztetés a közszolgáltatásban, e panaszügyek általános jellemzése

Az 1999-es évben is több panasz érkezett a különféle szolgáltatások megtagadása miatt. A panaszosok szerint hátrányos megkülönböztetésük származásukkal, kisebbségi mivoltukkal volt összefüggésben.

Az ombudsman a sajtóból ismertté vált ügyeket is figyelemmel kísérte: bekérte a jegyzõ és a fogyasztóvédelmi felügyelõség vizsgálatának eredményét, személyiségi jogi per, illetve becsületsértés miatt indított büntetõ- vagy más eljárás esetén pedig tájékoztatást kért azok eredményérõl.

A múlt évi beszámolóra utalva, röviden összegezzük az ügycsoport jellemzõit.

A hátrányos megkülönböztetésnek - a közvetlen diszkrimináció kategóriáján belül is - az egyik legdurvább fajtájával állunk szemben: legtöbbször nyíltan megfogalmazódik, hogy a panaszostól származás miatt tagadnak meg bizonyos szolgáltatást, sokszor tetézve ezt azzal a megalázó körülménnyel, hogy mindez a nagy nyilvánosság elõtt történik.

Ennek ellenére nagyon nehéz bizonyítani, hogy a hátrányos megkülönböztetés motivációja faji elõítélet volt. A jogsértõknek ugyanis számtalan kézenfekvõ indok áll a rendelkezésükre: többnyire már korábban kifogásolt magatartásra, zárt körû rendezvényre, telt házra hivatkoznak.

Hangsúlyoznunk kell, hogy az ebbe a körbe tartozó ügyek esetén az ombudsmannak nincs hatásköre, hiszen nem hatóság, hanem magánszemély vagy gazdálkodó szervezet jogsértõ magatartását kellene vizsgálat tárgyává tenni. Ezért a hozzánk érkezõ panaszok alapján történõ eljárásra más, hatáskörrel rendelkezõ szervek - a jegyzõ, illetve a fogyasztóvédelmi felügyelõség - közremûködését kértük: folytassanak le vizsgálatot, és tájékoztassanak annak eredményérõl.

Mint azt a tavalyi beszámolóban részletesen leírtuk, 1998-ban a fogyasztóvédelmi felügyelõség az ilyen típusú jogsértések feltárására alkalmas bizonyítási eljárást vezetett be: a cigány kisebbségi önkormányzat tagjainak segítségével "próbavásárlást" végzett a bepanaszolt vendéglátó-ipari egységben. Az azóta elterjedt gyakorlat szerint, amennyiben a próbavásárlás során igazolódik a diszkrimináció vádja, a fogyasztóvédelmi felügyelõség az alábbi szankciót alkalmazza:

1. kötelezi a vendéglátó egységet, hogy származásra való tekintet nélkül mindenkit szolgáljon ki, és felhívja arra, hogy az ez irányban tett intézkedésérõl megadott határidõn belül tájékoztassa a felügyelõséget, továbbá

2. figyelmezteti arra, hogy amennyiben ennek nem tesz eleget, intézkedni fog az illetékes jegyzõnél az üzlet ideiglenes bezárása felõl, és

3. kilátásba helyezi az addigi szankciók mellett egyidejûleg fogyasztóvédelmi bírság kiszabását, amennyiben a jövõben megismétlõdne a jogsértés.

A határozatot pedig a következõkre alapozza:

A fogyasztóvédelmi felügyelõség vizsgálatának kérése mellett, az esetek körülményeitõl függõen, azt tanácsoltuk panaszosainknak, hogy indítsanak személyiségi jogi pert, becsületsértés miatt szabálysértési vagy bírósági eljárást. Hiszen a fogyasztóvédelmi felügyelõség eljárása, és annak lehetséges szankciói csupán a jövõre nézve riasztják el az üzlet tulajdonosát hasonló magatartásoktól. A megtörtént jogsértést - mely az Alkotmány által védett legnagyobb érték, az emberi méltóság ellen irányul - azonban mindez nem kompenzálhatja.

Kialakult tehát egy joggyakorlat, amely

Ezzel a gyakorlattal kapcsolatban az 1999-es év folyamán a következõ problémák merültek fel a jegyzõk eljárásában:

1. A jegyzõk, mint kiderült, sokszor bizonytalanok abban a tekintetben, hogy milyen jogszabályok alapján, milyen eljárást kell folytatni.

Több jegyzõ is megkeresett minket azzal, hogy meghallgatta mindkét felet, az eljárás alapján a diszkrimináció vádját sem megerõsíteni, sem megcáfolni nem tudja, és tanácstalan a továbbiakat illetõen.

A jegyzõket felvilágosítottuk a vonatkozó jogszabályokról és a követendõ eljárásról.

Az egyik település jegyzõje vitatta, hogy kilátásba lehetne helyezni a szóban forgó kocsma ideiglenes bezárását egy egyszeri jogsértés miatt, szerinte ez csak folyamatosan - többszöri ellenõrzés és figyelmeztetés ellenére - fennálló jog- sértés esetén alkalmazható szankció. Véleménye szerint a 4/1997 (I. 22.) Kormányrendelet 23/A. §-a egy konkrét cselekményt tilt (az üzlet dolgozói nem sérthetik a vásárlók személyiségi jogait), de a jogszabály erre vonatkozó szankciót nem tartalmaz.

Az ügy végül is a jegyzõ közremûködése nélkül oldódott meg: a fogyasztóvédelmi fõfelügyelõség ellenõrzése során kiderült, hogy a kocsma megszûnt. Becsületsértés vétsége miatt pedig bírósági eljárás indult.

2. Az eljárást illetõ tanácstalanság egyik megnyilvánulási formájaként, a jegyzõk néha megpróbálnak megszabadulni az ilyen típusú ügytõl.

Az egyik hozzánk érkezett beadványban indult eljárás esetén két közeli település jegyzõi - illetékességi okokra hivatkozva - kétszer is áttették egymáshoz az ügyet. Majd miután a különbözõ értesítésektõl megzavarodva, az áttételeket követni nem tudó panaszos a szabálysértési eljárást kezdõ hatóság meghallgatásán nem jelent meg, az Szabstv. 78/C. (1) bekezdés a pontjára hivatkozva az eljárást megszüntették.

Végül - mivel a biztonsági õrök több ember jelenlétében jelentették ki, hogy a panaszos nem mehet be a diszkóba - az ügyben becsületsértés vétsége miatt indult eljárás.

3. A jegyzõk a közösségben elfoglalt helyük miatt sokszor elfogultan kezelik ezeket az ügyeket.

Az egyik esetben a jegyzõ az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 6. § (4) bekezdésére, a megelõzés intézményére hivatkozva, felszólította a fogyasztóvédelmi felügyelõséget arra, hogy ne végezzen ellenõrzést a szóban forgó diszkóban. (A panaszosok szerint a jegyzõ és a kocsmáros között rokoni kapcsolat állt fenn.) Késõbb a fogyasztóvédelmi felügyelõség is beszámolt arról, hogy a jegyzõ eljárásának befejezése után többször is telefonált a fogyasztóvédelmi felügyelõségnek, és érdeklõdött az ellenõrzés várható idõpontja felõl.

Ennek ellenére a fogyasztóvédelmi felügyelõség munkatársainak és a cigány kisebbségi önkormányzatnak végül is sikerült úgy lefolytatniuk az ellenõrzést, hogy az a diszkó tulajdonosát készületlenül érte. A tulajdonos a próbavásárlás során újra megsértette a diszkrimináció tilalmát, a felügyelõség pedig ennek alapján meghozta határozatát.

Az ügy tanulságaképpen az ombudsman az ilyen esetekben közvetlenül a fogyasztóvédelmi felügyelõség eljárását kéri, a jegyzõket pedig szükség esetén a felügyelõség hívja fel az üzlet ideiglenes bezárása iránti intézkedés megtételére.

Egy másik esetünkben a panaszos elfogultsági kifogást jelentett be a szabálysértési ügyintézõ ellen, aki a szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) 38. § (2) bekezdésében foglaltakat megsértve errõl nem vett tudomást, hanem jogellenesen megszüntette az eljárást.

Az ügyészséghez fordultunk, amely a megszüntetõ határozat ellen óvást nyújtott be a törvénysértõ határozat hatályon kívül helyezésére, az elfogultsági kifogás elbírálását és az eljárás folytatását indítványozva. Ezek után az érintett város jegyzõje hatályon kívül helyezte határozatát, a felettes szerv pedig egy másik város jegyzõjét jelölte ki az eljárás lefolytatására.

Egyes megyei fogyasztóvédelmi felügyelõségek eljárása is gondot okozott, mint kiderült, nem ismerték a fogyasztóvédelmi fõfelügyelõség által kialakított speciális próbavásárlási eljárást.

Egyik esetünkben a panaszos által közvetlenül megkeresett megyei fogyasztóvédelmi felügyelõség nem tudva az ezekben az esetekben alkalmazandó bizonyítási gyakorlatról, a felek meghallgatása után lezárta az ügyet.

Miután ez elõttünk ismertté vált, felkértük a fogyasztóvédelmi fõfelügyelõséget, hogy ismertesse meg ezt az eljárást, és biztosítsa annak alkalmazását a megyei felügyelõségek körében is. A fogyasztóvédelmi fõfelügyelõség eleget tett kérésünknek és megyei vezetõi értekezleten tájékoztatta a felügyelõségeket az ilyen esetekben követendõ eljárásról.

A fent leírt esetek ismeretében az ilyen típusú diszkrimináció megakadályozására, szankcionálására, kompenzálására vonatkozó szabályokkal kapcsolatban megválaszolandó kérdés, hogy milyen irányban szükséges a jelenlegi joganyag továbbfejlesztése annak érdekében, hogy egyértelmûbb eligazítást adjon a jogalkalmazónak és a sérelmet szenvedett félnek egyaránt.

3. A lakóhely szabad megválasztásához fûzõdõ alkotmányos alapjog diszkriminatív korlátozása, az e körben fellelhetõ tendenciák

A lakóhely szabad megválasztásának joga - mint az egyéni szabadságjogok egyik alapvetõ fajtája - már akkor a különbözõ mozgalmak egyik fõ követelése volt, amikor még sem alkotmányról, sem alkotmányos jogok katalógusáról nem beszélhettünk. A magyar történelemben sajnos hosszan elhúzódó késõ középkor a maga második jobbágyságával fájó bélyegként viselte a jobbágyok röghöz kötöttségének korántsem haladó hagyományát. Ezt a méltánytalan helyzetet csak az 1848-as törvényalkotása tudta végérvényesen felszámolni.

De nem kell ilyen messzire menni az idõben, a közeli múltban, egészen 1989-ig hatályban volt egy olyan tartalmú jogszabály, amely a Budapesten való letelepedést adminisztratív eszközökkel akadályozta. Jogi értelemben csak az Alkotmány 1989. október 23-i módosításával lett teljes ez a szabadságjog, amely az alaptörvény 58. §-ában nyert megfogalmazást, és amely így szól:

"Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével -, megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is."

Nemzetközi jogi szempontból látszólag megelõztük a belsõ jogot, ugyanis az ENSZ Közgyûlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetésérõl szóló 1976. évi 8. törvényerejû rendelet - amely 1976. március 23-án lépett hatályba - III. része 12. cikkének 1. pontja szerint:

"1. Minden olyan személynek, aki törvényesen tartózkodik valamely állam területén, joga van e területen a szabad mozgásra és a tartózkodási helye szabad megválasztására."

Az már egészen más kérdés, hogy ez a belsõ jogba beemelt nemzetközi szerzõdés mennyiben nyert gyakorlati alkalmazást 1976 és 1989 között, e tekintetben nem áll rendelkezésünkre értékelhetõ információ.

A lakóhely szabad megválasztásának jogát alapvetõen két fõ módszerrel lehet korlátozni, egyrészrõl valakinek az állandó lakóhelyérõl valamilyen módon való "elüldözésével", illetõleg az adott településre való beköltözésének lehetetlenné tételével. Mindkét esetre találtunk gyakorlati példát ez évi vizsgálataink során.

Mivel alkotmányos alapjogról van szó, amelynek lényeges tartalma nem korlátozható, ezért az ilyen tárgyú korlátozó rendelkezések meghozatala is elvileg kizárt. A gyakorlatban ugyanakkor olyan törekvésekkel is lehet találkozni, ahol alapvetõen más jogszabályokra hivatkozással próbálkoznak gátat emelni az egyének szabad mozgása elé. Mint majd a konkrét esetekbõl kitûnik, arra is találtunk szándékot, hogy ugyan áttételesen, de végeredményében a szabad költözködés jogát korlátozó jogszabályi módosítás hivatalos kezdeményezését vetették fel, méghozzá önkormányzati képviselõ-testületi ülésen.

A helyi önkormányzatoknak e vonatkozásban sajátos szerepük van, hiszen ezen a szinten találkozhatunk elsõdlegesen e problémával. A kistelepülések speciális helyzetébõl adódik fokozottabb "érzékenységük", illetve vidéken sokkal kézzelfoghatóbban érzékelhetõ a szociális segélykeretre igényt tartók számának növekedése.

3.1. Az 1999. év folyamán vizsgált konkrét esetek

Elõször lássunk egy gyakorlati példát a "nemkívánatos" személy lakóhelyérõl való eltávolítására.

Egy kelet-magyarországi kistelepülésen súlyos - a község közvéleményét mélyen felháborító - bûncselekményt követtek el, amelynek tettese a közvélekedés szerint a panaszos - cigány származású - élettársa volt. Ennek következtében fogalmazta meg a község polgármestere azt a levelet, amelyben azzal az indokkal, hogy a panaszos és családjának életvitele a településen közfelháborodást okoz, illetõleg hogy velük szemben bûncselekmények elkövetése miatt állandóan rendõri intézkedésre kerül sor, felszólította a családot a község elhagyására.

Lényeges, hogy a levélben foglaltakról a helyi cigány kisebbségi önkormányzat tagjainak is tudomása volt, de a polgármester felkérése ellenére nem kívántak beavatkozni az ügybe. A települési önkormányzat ülésének napirendjén a község elhagyására való "hivatalos felszólítás" nem szerepelt, vagyis a képviselõk nem hatalmazták fel a polgármestert ilyen tartalmú levél küldésére, az kimondottan a polgármester akaratelhatározásának következménye volt. A kisebbségi önkormányzat egyeztetési kísérlete eredménytelennek bizonyult, ezt követõen a panaszos úgy döntött "szabad elhatározásából", hogy eladja lakását és elköltözik a településrõl.

A polgármester - hivatalos megkeresésünkre - úgy nyilatkozott, hogy a levelének megírását kizárólag a település közbiztonsága miatti aggodalom és felelõsség motiválta, a panaszos származása nem játszott szerepet, illetve sem kisebbségi, sem állampolgári jogait nem kívánta csorbítani. Intézkedésünkre a település önkormányzati testülete határozatban szólította fel a polgármestert, hogy a jövõben tartózkodjon a hasonló - jogilag és erkölcsileg egyaránt kifogásolható - magatartástól.

Következtetésként azt lehetett megállapítani, hogy a polgármester abban a téves feltevésben cselekedett, hogy a település közbiztonsága érdekében - jogszerûen - lépett fel. Fellépésének azonban nem volt semmilyen jogi alapja, sõt több alkotmányos alapjogot is megsértett. A már említett szabad költözés jogán túl az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében kinyilvánított jogállamiság követelményének legfontosabb elemét, a jogbiztonságot sérti az az eljárás, amikor egy polgármester - mintegy magához ragadva a büntetõbíróság kizárólagos jogát a bûnösség megállapítására - bûnösnek nyilvánít valakit, sõt a "kollektív bûnösség" elvét alkalmazva kiterjeszti a bûnösséget az érintett családjára is. Innen már valóban csak egy lépés a "nemkívánatos személynek" való nyilvánítás. Egészen komoly szereptévesztésre és nagyfokú jogi tájékozatlanságra utal az ilyen fellépés.

Ebben az esetben csupán a polgármester elszigetelt, egyéni akciójáról volt szó, ennek ellenére az érintett - egyébként érthetõen -, elébe menve a várható fejleményeknek, inkább önként távozott a településrõl, így végül is "a helyzet megoldódott".

Talán még tanulságosabb a másik eset.

Egy kelet-magyarországi kistelepülésen komoly feszültséget okozott egy öttagú cigány család beköltözése, amelynek számára egy harminc kilométerre fekvõ másik kistelepülés önkormányzata vásárolt az említett községben lakóingatlant. Az említett adásvétel elõzményei - a rendelkezésünkre álló információk szerint - a követezõek voltak.

Az érintett család lakóháza az esõzések folytán lakhatatlanná és életveszélyessé vált, a család átmenetileg egy harmadik községbeli rokonainál lakott, majd - saját felelõsségükre - visszaköltöztek az életveszélyessé vált házukba. Ekkor már az önkormányzat rendelkezésére állt a viharkárok enyhítésére szolgáló támogatás, ezért a polgármester felszólította a családot, hogy válasszanak új otthont maguknak. A családfõ korábbi élettársi kapcsolatából született nagyfia talált végül megfelelõ ingatlant, de nem saját lakóhelyükön, hanem a már említett másik településen. A beköltözés napján e település önkormányzatának képviselõ-testülete rendkívüli ülést tartott, melynek egyetlen napirendi pontja volt a család távoltartása a községtõl, illetve a betelepülés megakadályozása.

Az önkormányzat különösen sérelmesnek tartotta, hogy a másik település önkormányzati testülete mintegy "önkényesen" vásárolt náluk egy ingatlant, és azt bérbe adta az egyébként rászoruló családnak. Az indulatoktól sem mentes képviselõ-testületi ülésen még az a lehetõség is komoly megfontolás tárgyát képezte, hogy a térség országgyûlési képviselõje kezdeményezzen olyan tartalmú törvénymódosítást, amely nem tenné lehetõvé a továbbiakban az ilyen ingatlanvásárlási eseteket. A testületi ülés jegyzõkönyvének tanúsága szerint a következõképpen.

"A képviselõ-testület felkéri a polgármestert, hogy a térség országgyûlési képviselõjénél kezdeményezze a hatályos törvények módosítását, azért, hogy a jövõben ne legyen lehetõség egyes önkormányzatok részérõl nemkívánatos személyek ilyen módon más településekre való átköltöztetésére."

A testületi ülésen végül is határozat született arról, hogy a község önkormányzata nem járul hozzá a család letelepedéséhez. Mindezt a községben tapasztalható közfelháborodással, illetõleg az oktatási intézmények túlzsúfoltságával indokolták.

A kisebbségi biztos a sajtóból értesült az eseményekrõl, s ezért az Obtv. 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból indult vizsgálat. A vizsgálat - beszámolónk írásakor - még nem fejezõdött be, de az eddigiekbõl az alábbiak állapíthatók meg.

A községben elterjedt az a hír, hogy egy olyan cigány család készül betelepülni, amelyben a családfõ büntetett elõéletû. A községben uralkodó közhangulatra jellemzõ, hogy a helyi cigány kisebbségi önkormányzat is tartott ez ügyben ülést, ahol határozatot hoztak arról, hogy a helyi önkormányzat nem járul hozzá a család beköltözéséhez. Ezt a határozatukat azzal indokolták, hogy a lakosság 60%-a cigány, akik jelentõs részben különbözõ szociális segélyekbõl élnek, illetõleg a község önkormányzata jelentõs mértékû forráshiánnyal küzd, intézményei túlzsúfoltak.

A helyi képviselõ-testület is hozott - ugyanazon a napon - gyakorlatilag a kisebbségi önkormányzatéval egyezõ tartalmú határozatot, amely deklarálta a képviselõknek azt az elhatározását, hogy nem járulnak hozzá a család letelepüléséhez. Továbbá felkérték a polgármestert a már említett tartalmú törvénymódosítás kezdeményezésére. Mindezt a képviselõk egyhangúlag szavazták meg.

Hivatalos megkeresésünkre az illetékes közigazgatási hivatal vezetõje felszólította a polgármestert a nyilvánvalóan törvénysértõ határozat visszavonására. Ebben a levélben úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat határozata alkotmánysértõ, és ezt részletesen meg is indokolta. A közigazgatási hivatal törvényességi jelzése alapján a képviselõ-testület jogsértõ határozatát hatályon kívül helyezte.

Az ismertetett esetben az a helyzet állt elõ, amikor egy község a betelepülni szándékozó családot próbálta meg "távol tartani" a településrõl. Tette mindezt a helyi lakosság többségének egyetértésével, és ami különösen elkeserítõ és egyben figyelmeztetõ is, a helyi cigány kisebbségi önkormányzat aktív támogatásával.

Az még csak fokozta a helyzet fonákságát, hogy ebben az ügyben egyúttal a helyi önkormányzat függetlensége és önállósága elleni támadásként lehetett értékelni a másik település önkormányzatának ingatlanvásárlását. Ez utóbbi egyébként oly mértékû felfogásbeli zavarra utal, amely önmagában is elgondolkodtató. Ugyanis abban az esetben, ha bármely önkormányzat saját településén kívüli ingatlanvásárlását (különösen magánszemélytõl) hivatalosan megakadályoznák, akkor a szerzõdéskötési szabadság olyan jellegû korlátozása állna be, amelynek alkotmányellenes volta egy percig sem lenne kétséges.

Az önkormányzat igen sajátosan értelmezte az Ötv. 8. § (4) bekezdésében megfogalmazott ellátási kötelezettségét is. Az különösen elgondolkodtató, hogy az említett település polgármestere, mintegy a közhangulat legitimáló erejében bízva, egy ilyen mértékben alkotmányellenes lépésre szánta el magát, a helyi lakosság érdekei védelmezõjének szerepében "tetszelegve".

Tette mindezt még az egyébként törvényben rögzített önkormányzati önállóság védelmében, amely elvet a gyakorlatban egészen sajátos módon értelmezett.

Nem lehet megjegyzés nélkül hagyni a helyi cigány kisebbségi önkormányzatnak az ügyben játszott szerepét sem. A helyi kisebbség "szerzett jogainak" védelmében eljárva, kimondatlanul is megalkották a "jó cigány, rossz cigány" elméletet, a lehetõ legrosszabb módon próbálva a kisebbségi önkormányzati jogkört tartalommal kitölteni.

3.2. Általános tendenciák

A vizsgált esetek - egyelõre - elszigetelt jelenségeknek tûnnek, de igen veszélyes lenne az e körben nagy valószínûséggel komoly méretekben létezõ latenciát lebecsülni. Mindkét esetünkben írásbeli nyoma maradt annak, hogy állampolgárok nemkívánatos személyek lehettek valamely magyar településen. De önáltatás lenne azt hinni, hogy nincsenek olyan "finomabb" eszközök, amelyekkel ne lehetne elérni egyesek elvándorlását vagy be nem települését. Különösen a kis lélekszámú településeken - ahol mindenki mindenkit ismer - lehetséges jogon kívüli eszközökkel lehetetlenné tenni egyesek további ottlétét. Ugyancsak a kistelepülések adnak nagyobb esélyt az olyan jellegû akcióknak, amikor a helyi vezetés maga mögött tudja felsorakoztatni a község lakosait a "közös veszély" ellen, ami olykor egy hátrányos helyzetû család betelepülésének képében jelentkezik.

Sajnos a közvélemény befolyásolása - fõleg az adott település anyagi körülményeire való hivatkozással - meglehetõsen könnyû. A hivatalos személyek szerepe ilyen esetekben igen nagy, hiszen személyes tekintélyükkel, illetõleg az általuk képviselt szervezet társadalmi helyzetével szinte automatikusan együtt jár személyes álláspontjuk közvélekedésként való megjelenése.

A jelenség kapcsán óhatatlanul felmerül az önkormányzati rendszer önállóságának, ellenõrizhetõségének problémaköre is. Más fórumokon, más alkalmakkor is gyakran elhangzott az a megállapítás, hogy az elmúlt tíz év alatt az önkormányzati rendszer alapjaiban jól mûködik, különösen az önállóság és a függetlenség területén történt lényeges elõrelépés a korábbi rendszerhez képest. Ezért igen óvatosan kell kezelni az önállóság bármilyen csekély mértékû csökkentésére tett kísérletet is, hiszen egy ilyen úton való elindulás nagy veszélyekkel járhat. Nem lehet eléggé hangsúlyozni a jogilag is megfelelõen körülbástyázott önállóság jelentõségét.

A tárgyalt jelenség kezelésében sajnos nincs egyszerû recept. Akadhat olyan eset, ahol elégségesnek bizonyulhat egy sajátos nézeteket valló polgármester hivatalos felszólítása a jogsértõ magatartás megszüntetésére.

Más esetekben, különösen akkor, amikor a helyi közvélekedés is a korlátozó intézkedések pártján áll, nehezebb a helyzet. A közvéleményt mint olyat, nem lehet felszólítani, az embereket csak áttételesen, valamelyest eredménnyel kecsegtetõen csak a helyesen megválasztott és alkalmazott tömegkommunikációs eszközök használatával lehet álláspontjuk megváltoztatására rávenni. Ezeknek az ügyeknek a sajtóban történõ "tálalása" az esetek egy részében nem igazán járul hozzá, a konfliktusok békés megoldásához, illetve a közvélekedés pozitív irányú formálásához.

Összefoglalva megállapítható, hogy elfogadhatatlan gyakorlattal találkoztunk, és feladatunknak tekintjük, hogy a magunk eszközeivel minden esetben fellépünk a hasonló törekvésekkel szemben.

4. Hadigondozottak kárpótlása - vitánk a Honvédelmi Minisztériummal

Egy német nemzetiségi beadványozó amiatt fordult hozzánk, hogy bár hadiárvának minõsül, nem részesülhet a volt hadiárvákat megilletõ kedvezményekben.

A vizsgálat során jogalkotási javaslattal fordultunk a Honvédelmi Minisztériumhoz (a javaslatot a Függelékben közöljük), amelyben kértük a vonatkozó jogszabály [a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Hdtv.)] olyan tartalmú módosítását, amely lehetõvé tenné, hogy az érintettek könnyített bizonyítás formában igazolhassák az egyösszegû kárpótlás iránti jogosultságukat.

A honvédelmi miniszter nem fogadta el a javaslatainkat, hivatkozva többek között az Alkotmánybíróságnak a törvény vonatkozó szakaszával is foglalkozó határozatára, amelyben az nem találta alkotmányellenesnek a jogszabályi rendelkezést. Tájékoztatott a miniszter arról is, hogy a Kormánynak - többek között a költségvetési többletterhek miatt - nem áll szándékában a törvényjavaslat általunk szükségesnek tartott módosításának az elõkészítése. Ezért a problémát a jelen beszámoló keretében az Országgyûlés elé terjesztjük.

A Hdtv. 10. §-ának (1) bekezdése egyösszegû térítésre való jogosultságot állapít meg azok számára, akiknek hadigondozotti ellátását 1944. december 22-ét követõen politikai okból megszüntették, szüneteltették vagy ilyen ellátás iránti kérelmét politikai okból elutasították. Az állami intézkedés politikai jellegét a kérelmezõ nyilatkozatával is bizonyíthatja.

A jogszabályi rendelkezést annak hatálybelépése óta idõrõl idõre kifogásolják azok a német nemzetiségû beadványozók, akik most azért nem részesülhetnek a Hdtv. által alapított kárpótlási jellegû juttatásban, mert annak idején politikai jellegû retorzióktól tartva elõ sem terjesztettek ilyen ellátás iránti kérelmet. Ebbõl következõen hadigondozottként nem is vették õket nyilvántartásba, és így most a kárpótlási jellegû juttatás törvényi feltételének nem felelnek meg.

Az ügyben elõször 1996-ban fordultunk a Honvédelmi Minisztériumhoz, kérve a jogszabály-elõkészítésért felelõs szerv állásfoglalását. A minisztérium politikai államtitkára válaszában kifejtette, hogy véleménye szerint a jogszabály nem különbözteti meg hátrányosan a magyarországi németeket. Álláspontja szerint az anyagi források korlátolt volta miatt kellett szigorú szabályokat megállapítani a juttatások odaítélésekor, és aki nem volt képes megfelelni ezeknek a szabályoknak - tekintet nélkül származására -, nem részesülhetett ebben az ellátásban.

Idõközben a jogszabály módosításával az eredeti 1949. január 1-jei idõpont helyett 1944 lett a jogosultságot megalapozó határidõ, amelynek révén a jogosulti kör ugyan szélesedett, de a hadigondozottként való nyilvántartásba vétel megmaradt a juttatás feltételeként.

1999-ben újabb beadvány érkezett hivatalunkhoz, amellyel kapcsolatban jogalkotási javaslattal éltünk a Honvédelmi Minisztériumhoz. Javaslatunk szerint a Hdtv. hivatkozott rendelkezése - a következõkben kifejtett okokból - alkotmányossági szempontból aggályos, mert a magyarországi németséghez tartozó személyek többsége, annak ellenére, hogy elvileg jogosultak lettek volna hadigondozotti ellátásra, tekintettel az akkori politikai helyzetre, elõ sem terjesztettek ilyen kérelmeket, ebbõl következõen kérelmüket nem is utasíthatták el, illetõleg a juttatott ellátást nem is vonhatták meg tõlük.

Álláspontunk szerint az állami hatóságok a sérelmek alapjául szolgáló idõszakban hátrányosan különböztettek meg egyes jogalanyokat akkor, amikor politikai okból megvonták tõlük a hadigondozotti ellátást; a Hdtv. pedig az ebbõl származó sérelmeket kívánja kompenzálni az akkor megkülönböztetettek részére biztosított egyösszegû juttatással. Szerintünk azonban a jogszabály azzal, hogy egy megállapított állami juttatást, illetõleg ilyen juttatás iránti kérelmet kíván meg a mostani jogosultság feltételéül, önmaga is önkényesen tesz különbséget a jogalanyok között.

A Hdtv. ugyanis olyan állami eljárásban való közremûködést kíván meg a jogosultaktól, amely állami mûködésnek saját maga is illegitim jelleget tulajdonít, hiszen elismeri róla, hogy az azokban meghozott döntések legalább részben irreleváns (politikai) szempontokon alapultak. A jogszabály azzal, hogy az egyik (állami) oldalon elismeri a politikai motivációkat, a másik (jogosulti) oldalon viszont nem, egy jogosulti kör vonatkozásában nem teljesíti a jogalkotó által kitûzött célokat, az akkor sérelmet szenvedettek kárpótlását.

A jogszabály azzal, hogy nem tartja jogilag relevánsnak azt a körülményt, hogy voltak, akik ugyan megfeleltek volna a hadigondozotti ellátás feltételeinek, politikai retorzióktól tartva nem terjesztettek elõ ilyen ellátás iránti kérelmeket, alkotmányossági szempontból visszás módon az állam által akkor elkövetett igazságtalanságot egy újabbal tetézi. Amint arra ugyanis az Alkotmánybíróság több határozatában [legutóbb 1/1995. (II. 8.) AB határozat] is rámutatott, a jogalkotónak nem kötelessége az elmúlt társadalmi rendszerben okozott igazságtalanságok kárpótlása; amennyiben viszont felvállalja ezt a feladatot, ezt hátrányos megkülönböztetéstõl mentesen kell teljesítenie.

Álláspontunk szerint amennyiben a jogszabály a hadigondozási ellátással kapcsolatos eljárást jogszerûtlennek minõsíti, valójában a jogosultság érvényesítésének alapjául szolgáló feltételrendszert ítéli a mai szempontok szerint alkotmányellenesnek. A jogalkotó akkor, amikor az egyösszegû térítés által kompenzálni kívánja a jogosultakat ért hátrányokat, valójában a feltételek által ebben a vonatkozásban okozott hátrányokat kívánja kiegyenlíteni.

Véleményünk szerint a jogalkotónak nem azok között kell különbséget tennie, akiknél volt hatósági eljárás, és akik esetében nem, hanem azok között, akik politikai szempontok alapján részesültek ellátásban, vagy akik ugyancsak politikai okokból nem részesülhettek ebben a juttatásban. A kárpótlás alapját szerintünk nem a jogosultság érvényesítésére szolgáló (és politikai szempontok alapján motivált) eljárásnak, hanem magának a jogosultságnak kell képeznie.

Ebbõl következõen a jogalkotónak lehetõséget kellene teremtenie arra, hogy a hadigondozotti kárpótlásra igényt tartók, amennyiben nem folytattak velük kapcsolatban hatósági eljárást, és kérelmüket nem utasították el, vagy juttatásukat nem vonták meg, lehetõséget kapjanak az akkori jogszabályban (az 1933. évi VII. törvénycikk) foglalt feltételeknek való megfelelésük - az idõmúlásra való tekintettel könnyített eljárásban történõ - bizonyítására.

A honvédelmi miniszter válaszában kifejtette, hogy álláspontja szerint a Hdtv. hivatkozott rendelkezése nem különböztet meg hátrányosan egy jogosulti kört sem, ebbõl következõen a jogszabály elõkészítéséért felelõs szerv jogalkotási javaslatunkat nem fogadta el. A miniszter utalt az Alkotmánybíróságnak a hivatkozott jogszabályi rendelkezésre is vonatkozó határozatára [2/1998. (II. 4.) AB határozat], amely nem tartotta a jogszabályi rendelkezést alkotmányellenesnek. A miniszter hivatkozott arra is, hogy a Kormány azért sem támogathatja a jogosulti kör kiterjesztését, mert az jelentõs többletköltségekkel járna, és az ország teherbíró képessége nem engedi meg a központi költségvetés megterhelését.

Hivatalunk részt vett az Országgyûlés alelnöke, a Magyarországi Németek Országos Önkormányzata, a Hadirokkantak, Hadiözvegyek és Hadiárvák Országos Nemzeti Szövetsége által szervezett lakossági fórumon, amelyen jelen volt a Honvédelmi Minisztérium képviselõje is, és ahol kifejtettük az elõbbiekben ismertetett álláspontunkat.

Mind a minisztérium, mind az Országgyûlés alelnöke végzett költségszámításokat, és megállapítható, hogy az alkotmányos visszásság orvoslása a központi költségvetés részérõl körülbelül 1 milliárd forint elkülönítését igényelné. Mivel a kérdés megoldását elengedhetetlenül fontosnak tartjuk, az Obtv. 26. §-ának (1) bekezdése alapján kérjük, hogy az Országgyûlés az ügyet vizsgálja ki, és gondoskodjék az alkotmányos visszásság megszüntetésérõl.

5. A szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog sérelmének gyanúját felvetõ panaszok bemutatása, különös tekintettel a szociális segélyek iránti kérelmek megtagadására és a kilakoltatással kapcsolatos beadványokra

Az állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát az Alkotmány 70/E. §-a rögzíti. E szerint: "A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

A szociális biztonsághoz való jogot a kialakult ellátási rendszerben leginkább az állam által vállalt, alanyi jogon járó juttatások jelentik; amelyek az ellátás - általában minimális - szintjét minden jogosultnak garantálják. Ezt a támogatást egészítik ki az önkormányzatok hatáskörébe tartozó segélyezési formák, amelyeknek azonban az önkormányzatok költségvetési lehetõségei határt szabnak. Az önkormányzatok - tapasztalataink szerint - maradéktalanul eleget tettek rendeletalkotási kötelezettségüknek, de hiába határozták meg a támogatások formáit, és gyakoriságát, valamint a jogosultak körét, ha pénzügyi lehetõségeik alatta maradnak az igényeknek. Az országgyûlési biztos az önkormányzatok anyagi forrásait és azok felhasználását nem vizsgálhatja, ezért az elégtelen szociális támogatottságot sérelmezõ beadványok esetében az alkotmányos visszásság nem állapítható meg.

A kisebbségi biztoshoz különösen sok szociális biztonsággal összefüggõ beadvány érkezett. Valamennyiben a roma kisebbséghez tartozók panaszolják anyagi ellehetetlenülésüket, megoldatlan lakásproblémáikat, azt, hogy az önkormányzat nem törõdik gondjaikkal, illetve etnikai hovatartozásuk miatt hátrányosan megkülönböztetik õket. Különösen a kisebb vidéki városokban, falvakban tapasztalható, hogy munkahely hiányában a kisebbséghez tartozó családok egyetlen biztos jövedelmét az alanyi jogon járó állami juttatások jelentik. Ez önmagában azonban nem biztosítja még elfogadható szinten sem a megélhetésüket, és ha a település jellege miatt az alkalmi munka lehetõsége is korlátozott, egyre sürgetõbb az igény az önkormányzati szociális támogatásra. Ennek lehetõsége azonban esetleges, az önkormányzat szociális rendeletén kívül a település pénzügyi lehetõségei is határt szabnak az igények kielégítésének.

Valamennyi szociális ügyben beadott panaszban keveslik vagy hiányolják a hozzánk fordulók az önkormányzat támogatását vagy kölcsönt kérnek az országgyûlési biztostól.

A panaszos férje meghalt, gyermeke tartósan beteg, õ maga is folyamatosan orvosi kezelésre szorul. Kamatmentes kölcsönt kért az országgyûlési biztostól, amit részletekben kezdene törleszteni akkor, ha már folyósítják a gyermekét megilletõ árvajáradékot.

Egy másik panaszos karácsonyi ajándékot szeretne kapni árván maradt gyermekeinek és sérelmezi, hogy a település cigány kisebbségi önkormányzata nem segélyezi õt nehéz anyagi helyzetében.

Az ilyen kérelmeket hatáskör hiányában egyszerûen el lehetne utasítani, tekintettel azonban a panaszosok reménytelen szociális helyzetére, külön felhívjuk az önkormányzat figyelmét a problémára, az ügyfelet pedig részletesen tájékoztatjuk lehetõségeirõl. Nem állapítható meg ugyanis az Alkotmány 70/E. §-ában deklarált szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben visszásság, ha az önkormányzat csupán korlátozott lehetõségeihez mérten támogatja a nehéz körülmények között élõ családokat.

Az elmúlt idõszakban a rendszeres gyermekvédelmi támogatás folyósításával összefüggésben találkoztunk olyan gyakorlattal, amely sérti a jogállamiság alkotmányos elemébõl fakadó jogbiztonság követelményét, és ezzel visszásságot okoz.

Ez a támogatási forma alanyi jogon megillet mindenkit, akinek családi és anyagi körülményei megfelelnek a gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról alkotott 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyertv.) elõírásának. A törvény szerint a települési önkormányzat képviselõ-testülete azt a gyermeket részesíti rendszeres gyermekvédelmi támogatásban, akinek családjában az egy fõre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét és a családban történõ nevelkedés nem áll a gyermek érdekével ellentétben [19. § (2) bekezdés]. A támogatás összege - gyermekenként - nem lehet kevesebb, mint az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-a [20. § (2) bekezdés].

A törvény 28. §-a szerint a települési önkormányzat döntése alapján a rendszeres gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára. A természetbeni ellátás körébe tartozónak tekinthetõ elsõsorban az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítési díjkedvezménye, tandíj, egészségügyi szolgáltatásért fizetendõ térítési díj, illetve egyéb ellátás kifizetésének átvállalása.

A települési önkormányzatok szociális ellátással kapcsolatban alkotott rendeletei általában megismétlik a törvényi szabályozást, a folyósítás gyakorlata azonban nem mindig felel meg az elõírásoknak. Az önkormányzatok a költségvetési megtakarításokat tartják fontosnak és olyan gyakorlatot alakítottak ki, amely az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben, tekintettel a 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jogra, visszássághoz vezetett a roma kisebbség segélyezésénél.

A roma kisebbségi önkormányzat képviselõje azért fordult panasszal az országgyûlési biztoshoz, mert a települési önkormányzat úgy döntött, hogy a kisebbséghez tartozók esetében a rendszeres gyermekvédelmi támogatásra jogosultak nem készpénzt, hanem az önkormányzat által fenntartott vegyesboltban beváltható vásárlási utalványt kapnak, függetlenül attól, hogy a családnak milyen az életvitele, a szülõk egyébként alkalmasak-e gyermekeik megfelelõ gondozására, nevelésére. Mindenkinél ezt a módszert alkalmazták, nemcsak a "védelembe vett" gyermekek esetében és figyelmen kívül hagyták a szülõk tiltakozását. De a rendszeres gyermekvédelmi támogatás összegébõl fizették meg a szociális gondoskodás körébe tartozó ellátás valamennyi költségét is, vetõburgonya-vásárlást, tüzelõvásárlást, víz- és csatornahálózatra való rákötést, iskolai tablókészítést, közüzemi díjak kifizetését.

Az önkormányzat képviselõje - kérdésre válaszolva - elmondta, hogy a "jelenlegi válságos és forráshiányos helyzetet tekintve nincs reális gazdasági alapja a kisebbség azon követelésének, hogy a rendszeres gyermekvédelmi támogatás egésze készpénzben kerüljön folyósításra". Megállapítottuk, hogy ebben az esetben az önkormányzat saját rendelete mellett figyelmen kívül hagyta a Gyertv. rendelkezéseit is, amelyek nem biztosítanak jogot az önkormányzatoknak a segélyezett családok feletti "gyámkodásra".

A kisebbségek ilyen hátrányos megkülönböztetése az eljáró hatóság önkényes magatartásának következménye, ezért a vizsgálat lezárásaként kezdeményeztük a törvénysértõ gyakorlat megszüntetését, a rendszeres gyermekvédelmi támogatás készpénzben történõ folyósítását.

Azt is meg kellett állapítanunk, hogy sérti az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott, a szociális biztonsághoz való jogot az önkormányzatnak az az eljárása, miszerint a tankönyvtámogatásra kapott állami hozzájárulást olyan családok között osztják szét, amelyek nem jogosultak a rendszeres gyermekvédelmi támogatásra. Ebben a szituációban ugyanis csak a rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülõ családok esetében tekinthetõ jogszerûnek a tankönyvek árának - önkormányzati rendeletében foglaltak szerint - a segélybõl történõ levonása.

Az intézkedés magyarázata ebben az esetben - de egyáltalán nem példa nélkülinek tekinthetõ módon - az volt, hogy a segélyben nem részesülõk az igazán rászoruló családok, mert a tapasztalatok szerint a segélyezetteknek az eltitkolt, be nem vallott jövedelem láthatóan magasabb életszínvonalat biztosít, mint azoknál, akik ilyen jövedelemmel nem rendelkeznek, alkalmazottként rendszeres havi bérért dolgoznak.

A panaszt egyébként a település kisebbségi önkormányzatának elnöke azért nyújtotta be a kisebbségi biztoshoz, mert - értékelése szerint - az eljárás többségében a cigány lakosságot, illetve e közösség szociális biztonsághoz való jogát sértette.

Az országgyûlési biztos megállapította, hogy az önkormányzat eljárása az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben törvénysértõ, ezért kezdeményezte, hogy a tankönyvtámogatásra levont összegeket a rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülõ családoknak fizessék vissza, és a jövõben hasonló gyakorlatot az önkormányzat ne folytasson.

Többen azért fordultak beadvánnyal a kisebbségi biztoshoz, mert úgy gondolják, hogy etnikai hovatartozásuk miatt nem kapják meg éveken át a jegyzõ által megítélt gépjármûszerzési támogatás alapján õket megilletõ összeget.

A vizsgálat megállapította, hogy a települési önkormányzat a törvényben megállapított kötelezõ feladatai ellátása során a mozgáskorlátozottak gépjármûszerzési támogatásával kapcsolatos kötelezettségét teljesítette. A támogatás igénybevételére jogosító utalványok számának meghatározása azonban nem önkormányzati, hanem állami feladat. Az a tény, hogy az utalványok száma alacsony, nem sérti az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jogot, mert az állam a támogatás biztosításával eleget tett szociális ellátási kötelezettségének és nem vezet alkotmányos visszássághoz, ha a gépjármûszerzési támogatás kielégítésére szolgáló utalványok mértéke nem csökkenti minimális szint alá az ellátások színvonalát.

A vizsgálat szerint a panaszosok nem etnikai hovatartozásuk, hanem az utalványok kis száma miatt nem jutottak eddig a támogatáshoz, ezért az alkotmányos visszásság esetükben nem állapítható meg.

A szociális biztonság tárgykörében érkezett beadványok jelentõs része a panaszosok lakáskörülményeivel foglalkozik, de szoros összefüggésben van szociális biztonságuk romlásával, a munkanélküliséggel, anyagi ellehetetlenülésükkel. A lakáshoz, a lakhatáshoz való jog - álláspontunk szerint - szerves része az Alkotmány 70/E. §-ában garantált szociális biztonsághoz való jognak, de nem jelent egyben alanyi jogosultságot is. Csak lábjegyzetben szeretnénk utalni arra, hogy még 1997-ben a kisebbségi ombudsman az állampolgári jogok országgyûlési biztosával együttesen indítványozta az Alkotmánybíróságnál az Alkotmány 70/W. §-ának - mindenki számára kötelezõ erejû - értelmezését, azonban a kért alkotmánybírósági döntés még nem született meg. A szociális biztonság megteremtése mindig az állam aktív részvételét teszi szükségessé, e nélkül a szociális biztonság megvalósulása elképzelhetetlen.

Panaszosaink mindegyikére jellemzõ, hogy hatékony állami támogatás nélkül nemcsak saját otthon megteremtésére képtelenek, de szociális helyzetük miatt lakásuk fenntartása is megoldhatatlan problémát jelent. Emiatt meglévõ házuk összedõlhet, vagy a lakbér és a közüzemi díjak hátraléka miatt a kilakoltatás veszélye fenyegeti õket.

Mindannyian az önkormányzatoktól várják a segítséget, de ez vagy teljes mértékben hiányzik, vagy jelentéktelen. Akinek nincs lakása, az lakást (szükséglakást) kér, akinek van, az nagyobbat szeretne, akinek háza életveszélyessé vált, tatarozáshoz vár segítséget, akinek bérlakása után tartozása van, az a tartozás elengedését és a kilakoltatás megakadályozását reméli.

Az önkormányzat elutasító álláspontját valamennyien törvénysértõnek érzik, és úgy gondolják, roma származásuk miatt kerültek reménytelenül hátrányos helyzetbe.

A vizsgálatok egy esetben sem állapítottak meg alkotmányos visszásságot, ugyanakkor nyilvánvalóvá vált, hogy az önkormányzatok anyagi lehetõségei - hatékony állami támogatás hiányában - nem teszik lehetõvé minden igény kielégítését.

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról alkotott és többször módosított 1993. évi LXXVIII. törvény rendezte ugyan a lakásgazdálkodással kapcsolatos kérdéseket és az önkormányzatok is megalkották e tárgyban kötelezõen elõírt rendeleteiket, de ez önmagában - anyagi lehetõségek hiányában - nem oldja meg a gondokat. Az elmúlt években az önkormányzati lakásállomány jelentéktelenre zsugorodott, új lakások nem épültek, az önkormányzat jó esetben kedvezményes árú, közmûvesített építési telket tud a lakásra váróknak - korlátozott számban - biztosítani. Ezt azonban kevesek tudják igénybe venni. A panaszokból megítélhetõen a rászorulók hosszú lejáratú kölcsönt kérnek, amit nem kapnak meg, mert az önkormányzat nem lát biztosítékot a visszafizetésre, és az eljárást az országgyûlési biztos még csak nem is kifogásolhatja, mert nincs hatásköre az önkormányzatok anyagi forrásainak vizsgálatára.

Hiába deklarálja az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jogot, ha ennek egyik meghatározó eleme, a lakáshoz, a lakhatáshoz való jog jogi garanciái hiányoznak. A piacgazdaság kialakulásával a társadalom iskolázatlan, szakképzetlen rétegei számára a munkavállalás lehetõségei minimálisra csökkentek, ezért az ilyen családok létfenntartását az alanyi jogon járó állami juttatások biztosítják. A többgyermekes családok képtelenek a lakbért, a közüzemi díjakat megfizetni, egyre rosszabb körülmények közé kerülnek, végül elkerülendõ a hajléktalanná válást, valamelyik közeli nagyvárosban - leginkább Budapesten - önkényes lakásfoglalóvá válnak. A munkalehetõség és a jobb, emberibb életkörülmények reményében változtatnak lakóhelyet, de akciójuk eleve kudarcra van ítélve, mert az önkormányzatok nem engedik - nem engedhetik -, hogy a kevés számú bérlakást önkényesen foglalják el. A tulajdonos önkormányzatok bírósághoz fordulnak, és a lakásfoglalót kilakoltatják.

Kilátástalan helyzetükben a panaszosok az országgyûlési biztos segítségét kérték. Vizsgálatunk ilyen esetekben kisebbségi jogsérelmet általában nem állapíthat meg, hiszen az önkényes lakásfoglalókkal szembeni szigorú állami fellépés jogszerûsége az esetek többségében nem kérdõjelezhetõ meg. Természetesen az egyes hatósági eljárások során - az önkényes lakásfoglalás tényétõl függetlenül - emberiességi, méltányossági szempontokat is figyelembe kell venni, hiszen nem lehet közömbös, hogy sok esetben többgyermekes családdal szemben alkalmaznak - jogszerûen - olyan retorziót, amelynek egyenes következménye a gyermekek családból történõ kiszakítása, állami gondoskodásba vétele.

Mint az közismert, az állam az elmúlt év során - az önkényes lakásfoglalások számának statisztikailag is mérhetõ növekedésére figyelemmel - szigorította a jogszabályi rendelkezéseket, és az 1999. évi CXX. törvényben már a korábbi joggyakorlathoz képest súlyosabb szankciók, jogkövetkezmények alkalmazását teszi lehetõvé az önkényes beköltözõkkel szemben. A hivatkozott törvénnyel megállapított új szabálysértési tényállás természetesen sem jogilag, sem ténybélileg nem kifogásolható, azonban már most kérdésként vetõdik fel, hogy a szabálysértési büntetések kiszabása körében az elkövetõ szociális körülményeit milyen mértékben és milyen szempontok szerint fogják figyelembe venni, illetõleg milyen lehetõség kínálkozik az ún. "egyéniesítésre", különös figyelemmel arra, hogy az 1997-ben elfogadott "európai léptékûnek tartott" gyermekvédelmi törvény kategorikusan kizárja a gyermekek családjuktól - anyagi okokból - történõ elszakítását.

A jelenlegi szabályozás alapján ugyanis, aki üres lakást vagy nem lakás céljára szolgáló üres helyiséget elfoglal, vagy abba önkényesen beköltözik anélkül, hogy arra a bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy feljogosította volna, elzárással vagy 150<|>000 Ft-ig terjedõ pénzbírsággal sújtható. A magunk részérõl is reméljük, hogy az intézkedés hatására az önkényes lakásfoglalások száma csökkeni fog, de ismerve a jelenség társadalmi hátterét és az érintett családok szociális helyzetét - a jogszabály hatályosulását ille-tõen -, kénytelenek vagyunk már e beszámoló keretei között is bizonyos fokú kételyeknek hangot adni. Ennek fõ oka az, hogy ezekben a leendõ szabálysértési eljárásokban elõre látható, hogy az elkövetõk egy jelentõs része képtelen lesz a kiszabott szabálysértési bírság megfizetésére, következésképpen elõre látható az is, hogy a szabálysértési elzárások száma nõni fog, és kérdés, hogy a szabálysértés elkövetésében - vétõképtelenségük miatt - felelõsségre nem vonható családtagok - mindenekelõtt a gyermekek - szinte törvényszerûen bekövetkezõ "megbüntetése" nem vet-e fel alkotmányossági aggályokat.

Lezárva ezt a gondolatsort, hangot kell adni azon kételyünknek is, hogy különbözõ alkotmányos jogok - mindenekelõtt az alaptörvényben szavatolt tulajdonhoz fûzõdõ jog -, illetõleg a szociális biztonsághoz való jog nem kerül-e egymással feloldhatatlan ellentétbe, hiszen az önkényes beköltözõk egy része esetében egészen egyértelmû, hogy sajátos "kényszerpályán" mozognak, és a jogsértés elkövetése adott szituációban az életük, testi épségük megóvását - például a fagyhaláltól való megmenekülést - szolgálja.

A beadványok alapján úgy tûnik, egyre nagyobb azoknak a családoknak a száma, amelyek képtelenek fizetni a megemelt lakbéreket és a közüzemi díjakat. Hiába van lehetõségük a hátralék részletekben történõ kifizetésére, a több tíz(száz)ezer forintos elmaradást havi jövedelmükbõl nem tudják rendezni. Az önkormányzatok jogszerûen járnak el, amikor felmondják a bérleti jogviszonyt és a lakásból történõ kihelyezés ügyében bírósághoz fordulnak. Ilyen esetekben mediátori tevékenységgel próbálkozunk és elõfordul, hogy sikerül mindenki számára elfogadható megoldást találni.

A panaszos segítséget kért az országgyûlési biztostól, mert nagy összegû vízdíjtartozása miatt ingatlanára árverést tûztek ki és ha ezt nem sikerül megakadályozni, nagykorú lányával együtt hajléktalanná válik.

Tekintve az árverés közeli idõpontját, azonnali intézkedésre volt szükség, ezért hivatalunk munkatársai a helyszínre utazva egyezséget hoztak létre a panaszos és a vízmû képviselõi között. Ennek értelmében az adós havi - nagyon alacsony összegû - részletfizetést vállalt, a szolgáltató pedig eltekintett a más esetekben megkövetelt 30%-os, egyösszegû tartozáscsökkentéstõl. Bár a vizsgálat azt állapította meg, hogy a vízmû mindenben jogszerûen járt el, úgy ítéltük meg, hogy a panaszosnak további támogatásra van szüksége.

Ennek érdekében kapcsolatba léptünk a település polgármesterével, aki a család anyagi helyzetének javítása érdekében a panaszosnak ingyen szociális étkezést, leányának pedig munkát biztosított. A tartozás csökkentése érdekében az Országos Cigány Önkormányzat segítségét kértük.

6. Hátrányos megkülönböztetés az oktatásban: iskolai szegregáció és az eltérõ tantervû iskolai oktatással kapcsolatosombudsmani vizsgálat megállapításai

A kisebbségi ombudsman éves beszámolóiból egyértelmûen kitûnik, hogy az oktatás kérdése - a leghátrányosabb helyzetben lévõ hazai kisebbség, a cigányság esetében - a szó szoros értelemben vett "kulcskérdés", amelynek stratégiai fontosságát nem lehet megkérdõjelezni. Az oktatás területén történõ elõrelépés, a kvalifikáltsági szint növelése ugyanis elõfeltétele a foglalkoztatási helyzet javításának is: a cigány kisebbség felzárkóztatása nem lehetséges roma értelmiség kialakulása nélkül.

Az elmúlt évben vizsgáltuk az ún. kisegítõ iskolai oktatás helyzetét, amelynek alapján arra a - sokakat talán meglepõ - következtetésre jutottunk, hogy a kisegítõ oktatási rendszer nem tekinthetõ másnak, mint egyfajta "zsákutcának", amelybe a roma fiatalok sajnálatos módon igen nagy számarányban kényszerülnek bele. Más szavakkal megfogalmazva, a kisegítõ oktatási rendszer nevezhetõ a cigány ifjúsággal szembeni diszkrimináció egy sajátos fajtájának is, amely alatt ebben az esetben egyértelmûen szegregációt, mesterséges kirekesztést, elkülönítést értünk.

Az ombudsmani vizsgálat megállapította, hogy a kisegítõ oktatási formában a cigány fiatalok létszáma indokolatlanul és megmagyarázhatatlanul nagy, és maga a rendszer - amely egyébként az egyéni adottságokban megnyilvánuló esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célozná - tág lehetõséget enged a diszkrimináció közvetett formájának a megvalósítására.

A kisegítõ oktatási vizsgálatról készített jelentésünket a jelen beszámoló 4. számú mellékletében teljes terjedelmében az olvasó elé tárjuk, ugyanakkor - talán nem érdektelenül, illetve nem feleslegesen - szeretnénk felhívni a figyelmet néhány, a jelentés megértését elõsegítõ körülményre.

A vizsgálati jelentésben közzétett statisztikai táblázatok adatait nem lehet 100%-os pontosságúnak tekinteni, hiszen a kisebbségi, illetve az adatvédelmi törvény rendelkezései alapján nem lehetséges valamely kisebbséghez tartozó személyek - ideértve az iskolai tanulókat is - regisztrációja. Az adatokat különbözõ szociológiai módszereket alkalmazva, a vizsgálat tárgyával már hosszabb ideje foglalkozó, szakmailag elismert kutatóktól "kölcsönöztük". A statisztikai adatok alapján mindenesetre egyértelmûen megállapítható, hogy a speciális iskolai oktatásban részt vevõ gyermekek körében kirívóan magas a cigány tanulók aránya.

Meg kell említenünk azt is, hogy a vizsgálati jelentés nem azonos részletességgel foglalkozik az ország valamennyi térségével, megyéjével, amelynek az az oka, hogy az egyes szociológiai felmérések csak bizonyos régiókra terjedtek ki, és az ombudsmani vizsgálat keretébe nem lehetett beilleszteni további kutatási projekteket. A jelentésben azért szerepelnek Borsod-Abaúj-Zemplén, illetõleg Zala megyei adatok, mert e megyékre kiterjedõen készültek a vizsgálatunk szempontjából hasznosítható tudományos publikációk. A két térség említése tehát nem azt jelenti, hogy ezeken a területeken van csak probléma, azonban az ott gyûjtött adatok alapján tudtunk csak következtetéseket levonni az ország egészére.

A jelentésben megállapítottuk, hogy a gyermekek speciális (kisegítõ) iskolai osztályokba történõ besorolása jogilag szabályozott, és a fogyatékosság kérdésében állásfoglalásra jogosult szervek - a szakértõi és rehabilitációs bizottságok - szabályosan járnak el. Ennek ellenére aggályosnak tartjuk, hogy az érintett gyermekek szüleinek tájékoztatása csak formális jellegû, és a jogérvényesítésre kevéssé képes - alacsony iskolai végzettségû vagy tanulatlan - szülõk nincsenek tisztában azzal, hogy hova fordulhatnak jogorvoslatért. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a fogyatékosság kérdésében kialakított szakmai véleményt egyszerûen tudomásul veszik, azt "megfellebbezhetetlen döntésnek" tartják. Ez különösen igaz a cigány kisebbséghez tartozó szülõkre, akik - tapasztalataink szerint - sok esetben azt sem tudják, hogy a tájékoztatás tényérõl szóló nyilatkozat aláírásával gyermekeik sorsáról döntöttek.

7. Hátrányos megkülönböztetés a foglalkoztatásban, az 1998. évi ombudsmani vizsgálat utóéletének bemutatása, különös figyelemmel az idõközben történt jogszabályi változások várható következményeire

A múlt évi országgyûlési beszámolóban részletesen ismertettük a foglalkoztatás területén tapasztalható hátrányos megkülönböztetés okainak feltárása, és e jogsértõ cselekmények megelõzése érdekében hivatalból indított, átfogó országgyûlési biztosi vizsgálat megállapításait.

E vizsgálat során arra kerestük a választ, hogy a foglalkoztatási diszkrimináció elleni fellépésre hivatott hatóságok tevékenysége, a hatályos szabályozás szerint rendelkezésre álló fórumrendszer és eljárásrend biztosítja-e a jogilag lehetséges védelmet a hátrányos megkülönböztetés ellen, kellõ hatékonysággal képes-e diszkriminációs eseteket feltárni, az ezek lehetõségét hordozó jogviszonyokat ellenõrizni, valamint a bekövetkezett jogsértéseket szankcionálni, illetõleg a sérelmeket orvosolni. Külön figyelmet szenteltünk annak, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében általános érvénnyel deklarált diszkriminációtilalmi rendelkezés hatályosulását a jogrendszer egésze, illetve az egyes jogintézmények elõsegítik-e.

Vizsgálatunk során azt a következtetést vontuk le, hogy a több jogszabályban - így a Szabstv.-ben és a Met.-ben - megfogalmazott, látszólag súlyos, és elvileg kellõ visszatartó hatással bíró szankciók a valóságban nem hatályosulnak. Megdöbbentõ tényként állapítottuk meg, hogy a hozzánk érkezett jelzések, illetve a szociológiai kutatások azt bizonyítják, hogy egyes munkaadók a munkaviszony létesítése, illetve megszüntetése során hátrányosan különböztetik meg a cigány munkavállalókat, ennek ellenére a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás miatt történt hátrányos megkülönböztetés megállapítása miatt és esetleges szankcionálása végett sem a vizsgálat évében, sem az azt megelõzõ idõszakban nem folytattak szabálysértési eljárást és munkaügyi bírság kiszabására sem került sor.

A vizsgálatunk eredményeképpen több kezdeményezést, ajánlást és jogalkotási javaslatot fogalmaztunk meg, amelyek többségének a szociális és családügyi miniszter volt a címzettje. Az elõzõ évi beszámolóban ismertettük javaslataink kedvezõ fogadtatását, így most az akkori ígéretünknek eleget téve arról adunk számot, hogy milyen intézkedések történtek azok gyakorlati megvalósítása érdekében.

Sikerként könyvelhetjük el, hogy jogalkotási javaslataink többsége megvalósult a jelen beszámoló tárgyidõszakában. Az Országgyûlés 1999. december 21-ei ülésnapján elfogadta az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvényt, amelybe több, általunk szorgalmazott rendelkezést is beépítettek. Javaslataink más része még nem valósult meg ugyan, ám 2000 januárjában a vizsgálatunk utóéletének áttekintése céljából szervezett megbeszélésen a szociális és családügyi miniszter arról biztosított, hogy a tárca még ez év folyamán megteszi a szükséges intézkedéseket azok gyakorlati kivitelezése érdekében.

Javaslataink elsõ csoportjába azok a kezdeményezések tartoznak, amelyek a diszkriminációs eseteket jellemzõ nagyfokú latencia csökkentését célozzák.

Egy ilyen tájékoztatót azért tartunk szükségesnek, mert a hátrányos megkülönböztetést elszenvedett munkavállalók túlnyomó részének anyagi helyzetébõl adódóan nincs lehetõsége jogi tanácsadás igénybevételére. Ez a kiadvány - kvázi "jogtanácsadóként" - gyakorlati ismereteket nyújthatna a sérelmek orvoslására rendszeresített fórumrendszerrõl és eljárásrendrõl, így különösen a diszkriminációtilalmi rendelkezésekrõl, a munkaügyi felügyelõségek (és esetleg más, általános hatáskörû szabálysértési vagy egyéb hatóságok) hatáskörérõl, a bírósági jogérvényesítés lehetõségérõl, illetve feltételeirõl, a jogvédõ irodákról és e szervezetek címérõl.

A szociális és családügyi miniszter ígéretet tett arra, hogy ez a tájékozató még 2000-ben meg fog jelenni. A kiadványt a munkaügyi központok bevonásával fogják terjeszteni, de azt tervezik, hogy különbözõ civil szervezetekhez is eljuttatják. Emellett a tárca ingyenesen hívható ún. "zöld számát" - amelyen keresztül jelenleg a nõket érintõ munkajogi kérdésekben lehet felvilágosítást kérni - ki fogják terjeszteni a diszkriminációs esetekben való jogi tanácsadásra is.

Ennek általunk javasolt módja, hogy a munkaügyi központok kérdõívek alkalmazásával, illetve személyes kikérdezés módszerével mérjék fel, hogy ügyfeleiket érte-e hátrányos megkülönböztetés. A munkanélküliek így önkéntes válaszadás formájában jelezhetnék, ha szerintük hátrányos megkülönböztetést alkalmazott velük szemben valamely munkaadó.

Ez a kezdeményezésünk is kedvezõ fogadtatásra talált a tárca részérõl, azonban gyakorlati megvalósítása további egyeztetést igényel.

Javaslataink második csoportjában olyan intézkedéseket fogalmaztunk meg, amelyek a munkaügyi felügyelõségek ellenõrzõ tevékenységének hatékonyabbá tételét segíthetik elõ. Vizsgálatunk során megállapítottuk ugyanis, hogy a hátrányos megkülönböztetés esetén eljárni jogosult szervek az egyes esetekrõl nem bírnak tudomással, vagy ha tudnak is a jelenség létérõl, a diszkriminációt megvalósító konkrét tényekrõl nem vesznek "hivatalosan" tudomást.

A szignalizáció az Áe. alapján már jelenleg is kötelezettsége minden közigazgatási szervnek, így a munkaügyi központok kirendeltségeinek is, azonban az általános jelleggel megfogalmazott rendelkezés hatályosulását - illetve a jogsértések következetes feltárását - az segítené elõ igazán, ha egy alacsonyabb szintû jogszabály (miniszteri rendelet) speciálisan a kirendeltségek és a felügyelõségek viszonyára vonatkoztatva is elõírná e kötelezettséget. A joggyakorlat tapasztalata szerint ugyanis egy adott kötelezés sokkal inkább hatályosul, ha címzettje nem általánosan megfogalmazott (nem a "közigazgatási szerv" általában), hanem azt a jogszabály konkrétan meghatározza.

Az ajánlás idõszerûségét az adja, hogy 2000. január 1-jétõl a megyei (fõvárosi) munkaügyi központok szervezeteibe tartozó munkabiztonsági és munkaügyi felügyelõségek az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Fõfelügyelõség területi szerveként folytatják mûködésüket. Véleményünk szerint a szervezeti elkülönítés további érvet szolgáltat javaslatunk megvalósítása mellett. Ez teremtené meg ugyanis az alapját annak, hogy a munkavállalókkal közvetlen kapcsolatba kerülõ munkaügyi központ, illetve annak kirendeltsége és a hátrányos megkülönböztetés esetén eljárásra jogosult munkaügyi felügyelõség között kölcsönös információcsere jöjjön létre.

Álláspontunk szerint a jogi szabályozás hiányosságaként értékelhetõ, hogy a munkaügyi felügyelõségek csak a diszkriminációt elszenvedett személy bejelentése alapján folytathatják le a munkaügyi ellenõrzést. Határozott meggyõzõdésünk ugyanis, hogy az állami szervek nem lehetnek elnézõek az Alkotmányba, illetve más törvényekbe is ütköztethetõ munkáltatói magatartásokkal szemben. Meg kell teremteni a jogszabályi alapját annak, hogy a munkaügyi felügyelõségek minden olyan esetben eljárást indítsanak, amikor - bármely szervezet legyen is a bejelentõ - hivatalosan tudomásukra hozzák a hátrányos megkülönböztetés tilalmának vélelmezett megsértését.

Ajánlásunkat a Szociális és Családügyi Minisztérium a vizsgálat lezárásakor elfogadta, ennek ellenére javaslatunk a múlt évi törvénymódosítás során nem került be a Met. rendelkezései közé. Az ajánlást ezért változatlan formában fenntartjuk, és további egyeztetéseket kezdeményezünk gyakorlati megvalósítása érdekében.

Örömmel számolhatunk be arról, hogy az általunk ajánlott törvénymódosítás megtörtént: 2000. január 1-jétõl a munkaügyi ellenõrzés során a foglalkoztatónak kell bizonyítania, hogy eljárása nem sértette a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó rendelkezéseket, amelynek ténye remélhetõleg hozzá fog járulni a munkaügyi felügyelõségek által végzett ellenõrzések hatékonyságának növekedéséhez.

Javaslataink harmadik csoportjába az a "jogalkotási csomag" tartozik, amely a hátrányos megkülönböztetés esetén rendelkezésre álló szankciórendszer kiegészítését célozza.

A jogalkotási javaslatunk arra a felismerésre épül, hogy a "büntetõjogias", tehát retorzív szankciók alternatívájaként, a bírságolási jellegû szankciók mellett kellõ preventív hatást fejthet ki egyéb joghátrányok kilátásba helyezése, így különösen, ha a hátrányos diszkriminációt megvalósító szervezetet, jogi személyt, illetve egyéb gazdálkodó szervet az állami támogatás megvonásával sújtják.

Sikerként számolhatunk be arról, hogy a beszámolási idõszakban a javasolt jogszabály-módosítás megtörtént, a 6/1999. (IX. 3.) SzCsM rendelet léptette hatályba 1999. X. 3-tól. [Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a foglalkoztatási diszkrimináció szankcionálásának további szigorítása várható ebben az évben az egyes szabálysértésekrõl szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet hatálybalépésével. A "munkavállaló hátrányos megkülönböztetése" szabálysértési tényállás elkövetõje az eddigi 50.000 Ft helyett 100.000 Ft-ig terjedõ pénzbírsággal lesz sújtható.]

Összefoglalásként elmondhatjuk, hogy a vizsgálatban megfogalmazott javaslataink közül a legjelentõsebbek az elmúlt évben megvalósultak. Az általunk szorgalmazott intézkedések azonban egymásra épülnek, egységes rendszert alkotnak, mely csak akkor lehet igazán hatékony, ha minden elemét alkalmazzák. Ezért valamennyi javaslatunkat változatlan formában fenntartjuk, és további egyeztetést kezdeményezünk azok gyakorlati megvalósítása érdekében.

Budapest, 2000. március

Dr. Kaltenbach Jenõ


A beszámolóban szereplõ jogszabályok és rövidítésük

Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény

Áe.

A szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. törvény

Szabstv.

Az országgyûlési képviselõk választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény

Vjt.

A Munka Törvénykönyvérõl szóló 1992. évi XXII. törvény

Mt.

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény

Áht.

A személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény

Avtv.

Az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény

Obtv.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény

Nektv.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény

Kotv.

A rendõrségrõl szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Rtv.

A hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény

Hdtv.

A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseirõl és az önkormányzati képviselõk tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény

Pmtv.

A munkaügyi ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV. törvény

Met.

A gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról alkotott 1997. évi XXXI. törvény

Gyertv.

A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetésérõl szóló 1998. évi XC. törvény

 

A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésérõl szóló 1999. évi CXXV. törvény

 

A Magyar Köztársaságban élõ nemzeti és nyelvi kisebbségek országgyûlési képviseletérõl szóló 1990. évi XVII. törvény

 

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról alkotott és többször módosított 1993. évi LXXVIII. törvény

 

A fogyasztóvédelemrõl szóló 1997. évi CLV. törvény

 

A temetõkrõl és a temetkezésrõl szóló 1999. évi XLIII. törvény

 

Az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvény

 

A kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (III. 3.) Kormányrendelet

 

Az üzletek mûködésérõl és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételérõl szóló 4/1997. (I. 22.) Kormányrendelet

 

Az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet