Ügyszám: 3712/2002.
2003. március
TARTALOMJEGYZÉK
I. A vizsgálat megindítása........................................................................................................ 1
1. A vizsgálat elõzményei......................................................................................................... 1
2. A vizsgálat célja és módszerei............................................................................................... 4
3. A vizsgálat során alkalmazott jogszabályok............................................................................ 5
II. A vizsgálat megállapításai................................................................................................... 5
1. A helyi kisebbségi önkormányzati választások........................................................................ 5
1.1. Az önkormányzáshoz való alapjog...................................................................................... 5
1.2. A választás kezdeményezése és kitûzése............................................................................... 6
1.3. A jelöltállítás................................................................................................................. 11
1.4. A kampány...................................................................................................................... 14
1.5. A szavazás és a választási eredmények.............................................................................. 15
1.6. A jogorvoslati eljárás...................................................................................................... 18
1.7. Az alakuló ülés................................................................................................................ 20
2. A kisebbségek részvétele a helyi önkormányzati választásokon............................................. 22
3. A fõvárosi és az országos kisebbségi önkormányzati választások........................................... 26
3.1. A fõvárosi kisebbségi önkormányzatok jogállása............................................................... 27
3.2. Az országos kisebbségi önkormányzati választások elsõdleges tapasztalatai........................ 27
III. A vizsgálat megállapításainak összefoglalása, a javasolt intézkedések.................................. 31
A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai a kisebbségi közösségek önigazgatásának szervei, és a kisebbségi jogok érvényesülésének intézményi garanciái. A kisebbségi önkormányzati rendszer közjogi jellegének egyik fõ eleme, hogy választás útján jön létre. A választás ugyanakkor nem csupán a kisebbségi önkormányzatok megalakításának törvényben rögzített módja, hanem a választói akarat kifejezésének eszközeként fontos legitimációs szerepe is van.
A kisebbségi önkormányzati rendszerrel szembeni alapvetõ alkotmányos követelmény maga az önkormányzatiság, vagyis az, hogy az adott közösség hozza létre a képviseletét ellátó testületet. A kisebbségi önkormányzati választások legálisak, ha azok a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen zajlanak. A kisebbségi önkormányzatok azonban csak akkor tekinthetõk teljes mértékben legitimnek, ha megalakulásuk a választás folyamatán keresztül visszavezethetõ az általuk képviselt kisebbségi közösséghez.
Az 1998. évi választásokon tapasztalt visszásságok bizonyították, hogy a jogi szabályozás hiányosságai következtében olyan személyek is kisebbségi önkormányzati mandátumot szerezhetnek, akiket az érintett közösség nem sorol a tagjai közé. A választójog általánossága miatt nem biztosított, hogy a képviselõk ténylegesen attól a közösségtõl kapják megbízatásukat, melynek képviseletére vállalkoznak.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az 1998. évi választásokat követõen javaslatokat fogalmazott meg a kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásságok megelõzése érdekében. Megállapította, hogy a jogszabályi rendelkezések nem garantálják a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését, ezért törvénymódosítást tartott szükségesnek az alábbi szempontok figyelembevételével:
· a kisebbségi önkormányzati választáson lehetõleg csak az adott kisebbséghez tartozó állampolgárok gyakorolhassák választójogukat;
· a kisebbségi önkormányzat tagjai nagy valószínûséggel az adott kisebbséghez tartozó állampolgárok legyenek;
· az országos kisebbségi önkormányzatot választó elektori gyûlés szabályozását meg kell változtatni.
A kisebbségi biztos jogalkotási javaslatainak egy része megvalósult a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény, a helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény módosításáról szóló 1999. évi LXV. törvény megalkotásával.
A vizsgálati jelenés megállapításainak figyelembevételével az Országgyûlés eltörölte a „pótválasztás" intézményét, így azokon a településeken, ahol a választás évében nem alakul meg a kisebbségi önkormányzat, a testület létrehozására csak négy év elteltével nyílik mód.
A törvénymódosítás lehetõvé tette az idõközi választás megtartását, ha a kisebbségi önkormányzatot a megalakulását követõen feloszlatják, a testület kimondja feloszlását, illetõleg ha a képviselõk száma a mûködõképességhez szükséges létszámot nem éri el.
A törvény az elektori gyûlések indokolatlanul magas határozatképességi küszöbét 75%-ról 50%-ra csökkentette.
Ez a törvénymódosítás azonban csak részben orvosolta a választójogi szabályozás visszásságait. A kisebbségi joganyag átfogó módosításának elõkészítésére az Országgyûlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága 1998. õszén eseti bizottságot hozott létre. Az eseti bizottságban valamennyi parlamenti párt helyet kapott és szakértõként közremûködtek az országos önkormányzatok képviselõi, az érintett tárcák munkatársai, valamint a kisebbségi biztos is.
A bizottsági munka gyorsítása érdekében a kisebbségi biztos az 1999. évi tevékenységérõl szóló beszámolóban közzétette normaszövegszerûen megfogalmazott javaslatait. Az eseti bizottság számos rendelkezéssel egyetértett, azonban végül nem az egységes szabályozás koncepcióját fogadta el, hanem a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény módosítása és egy új, kizárólag a választójogi szabályokat tartalmazó törvény megalkotása mellett foglalt állást.
A kisebbségi választójogi törvényjavaslat alapvetõ célkitûzése volt annak biztosítása, hogy valóban olyan képviselõk kerüljenek a testületekbe, akiknek személyes kötõdése van az adott kisebbséghez. Ennek érdekében nem kívánta jogi eszközökkel korlátozni, hogy mindazok, akik a települési önkormányzati választáson szavazhatnak, szavazhassanak a kisebbségi önkormányzati választáson is. E két választást azonban eltérõ helyszínen kellett volna tartani, hogy a szavazáson lehetõleg csak az érintett kisebbség tagjai vegyenek részt.
A választhatóság feltétele a kisebbséghez tartozásról szóló nyilatkozat megtétele lett volna, mellyel a jelölt kizárja magát más kisebbség képviseletének vállalásából. A visszaélések megakadályozása érdekében megszûnt volna a kedvezményes mandátumszerzés lehetõsége a helyi önkormányzatokban. Az országos kisebbségi önkormányzati választásokon bevezette volna a kisebbségi küldöttgyûlés intézményét.
Az országos önkormányzatok elnökei, illetve szakértõi is részt vettek a kodifikációs munkálatokban, ennek ellenére e testületek egy része nem támogatta a normaszövegek elfogadását. A jelentõs késéssel, 2001. november 12-én elõterjesztett törvényjavaslatokat az Országgyûlés már nem is tárgyalta.
2. A vizsgálat célja és módszerei
A 2002. évi választások megtartására olyan jogi garanciák hiányában került sor, melyek megakadályozhatták volna az elõzõ választásokon már tapasztalt visszaélések bekövetkezését.
A kisebbségi szervezetek folyamatosan jelezték, hogy a választási visszásságok 2002-ben várhatóan fokozott mértékben meg fognak ismétlõdni, ezért a kisebbségi biztos az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-ának (2) bekezdése alapján hivatalból figyelemmel kísérte a kisebbségi önkormányzatok megalakulásának folyamatát.
A vizsgálat célja a visszásságok felderítése, a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatos rendelkezések átfogó felülvizsgálata, és a jogalkotó számára a kisebbségi joganyag továbbfejlesztésére alkalmas megállapítások megfogalmazása volt, valamint annak elemzése, hogy milyen problémákat vet fel a helyi önkormányzati választásokon induló kisebbségi jelöltekre vonatkozó szabályozás. A kisebbségi biztos át kívánta tekinteni mind a helyi, mind az országos kisebbségi önkormányzati választások lebonyolítását annak kitûzésétõl kezdve, a jelöltállításon és az eredmény megállapításán keresztül a mandátumok kiosztásáig.
A vizsgálati jelentés nem azzal a szándékkal készült, hogy megfogalmazza a kisebbségi választójogi rendszer reformjának koncepcióját, hiszen annak kidolgozása, valamint egyeztetése az országos önkormányzatokkal a jogszabály-elõkészítésért felelõs kormányzat feladata. A kisebbségi biztos arra vállalkozott, hogy ismerteti azokat az alkotmányossági szempontoknak megfelelõ megoldásokat, amelyek alkalmasak az önkormányzáshoz való jog érvényesülésének a biztosítására. A vizsgálati anyagban szereplõ javaslatok a választási szabályok megalkotására jogosult Országgyûlés döntését segíthetik elõ.
A vizsgálat módszere a kisebbségi önkormányzatok megalakulásával kapcsolatos jogszabályi rendelkezések elemzése volt. A kisebbségi biztos javaslatait az elõzõ választások tapasztalataiból, a hivatalhoz érkezett beadványokból, valamint az Országos Választási Bizottság által közétett választási adatokból levonható következtetések felhasználásával fogalmazta meg.
A vizsgálat – annak érdekében, hogy megállapításai szerepelhessenek a kisebbségi biztos éves országgyûlési beszámolójában – az országos kisebbségi önkormányzati választások befejezése elõtt lezárult, ezért nem volt lehetõség a javaslatok megvitatására e testületekkel[1].
3. A vizsgálat során alkalmazott jogszabályok
a) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány);
b) a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény;
c) a helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (Övjt);
d) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.);
e) a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.);
f) a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Vet.);
g) a helyi önkormányzati képviselõk jogállásának egyes kérdéseirõl szóló 2000. évi XCVI. törvény (jogállási tv.);
h) a belügyminiszter feladat- és hatáskörérõl szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet;
i) a fõvárosi és az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztásának eljárási rendjérõl szóló 46/1998. (X.21.) BM rendelet;
j) a helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjainak 2002. október 20. napjára kitûzött választása eljárási határidõinek és határnapjainak megállapításáról szóló 18/2002. (VII. 24.) BM rendelet;
k) a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról szóló 20/2002. (VIII. 1.) BM rendelet.
II. A vizsgálat megállapításai
1. A helyi kisebbségi önkormányzati választások
A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezõk, alkotmányos joguk, hogy a településeken (beleértve a fõvárosi kerületeket is) helyi kisebbségi önkormányzatokat hozzanak létre.
1.1. Az önkormányzáshoz való alapjog
Az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének széles körben elterjedt helytelen értelmezése, hogy minden nagykorú állampolgár számára biztosítja a választás és a választhatóság jogát a kisebbségi önkormányzati választásokon. Valójában ezt a rendelkezést össze kell vetni az Alkotmány 68. §-ában foglaltakkal, és így egyértelmûen megállapítható, hogy a kisebbségi önkormányzatok megalakításához való jog alanyai a kisebbségi közösségek, illetve azok tagjai. A többségi társadalomhoz tartozók alkotmányosan nem gyakorolhatják a kisebbségi jogokat.
Az alaptörvény rendelkezései közti látszólagos ellentmondást az Országgyûlés a 2002. december 17-én elfogadott alkotmánymódosítással oldotta fel. Amennyiben az Európai Unióhoz történõ csatlakozásról szóló nemzetközi szerzõdést kihirdetõ törvénnyel egyidejûleg hatályba lépnek ezek a rendelkezések, megszûnik – az eddig is kifogásolható – alkotmányos alapja a választójog általánosságának a kisebbségi önkormányzati választásokon.
Biztosított tehát a feltétele annak, hogy az Alkotmány végrehajtásáról rendelkezõ törvények eltérõen szabályozzák a választójogosultság kérdését a helyi és a kisebbségi önkormányzatok esetében.
A választójog általánosságán alapuló kisebbségi önkormányzati rendszer sérti a kisebbségi közösségek alkotmányos alapjogának érvényesülését, mert így nem biztosítható, hogy maga az érintett közösség válassza meg a képviseletét ellátó önkormányzat tagjait. Nem garantálható az sem, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon csak olyan jelöltek indulhassanak, akik ténylegesen ahhoz a közösséghez tartoznak, melynek képviseletére vállalkoztak. A megoldást az jelentheti, ha az Országgyûlés a választójogi szabályozást összhangba hozza az Alkotmány új rendelkezéseivel.
1.2. A választás kezdeményezése és kitûzése
A helyi kisebbségi önkormányzati választást a helyi választási bizottságnak ki kell tûznie, ha azt legalább 5 fõ, magát azonos kisebbséghez tartozónak valló és a településen állandó lakóhellyel rendelkezõ választópolgár a Nektv. mellékletében meghatározott iratminta kitöltésével kezdeményezi. Miután a köztársasági elnök kitûzte a helyi önkormányzati általános választásokat, 10 napon belül van lehetõség a kezdeményezés benyújtására.
Számos panasz érkezett a kisebbségi biztoshoz azzal kapcsolatban, hogy olyan településen is kérték a választás kitûzését, ahol nem él kisebbségi közösség.
A visszaélések veszélyére hívták fel a figyelmet a Központi Statisztikai Hivatal által a 2001. évi népszámlálásról közzétett adatok is. Ezekbõl kitûnt, hogy valóban voltak olyan települések, ahol annak ellenére kezdeményezték a kisebbségi választást, hogy az összeíráskor senki nem vallotta magát az adott nemzetiség tagjának, anyanyelvként nem jelölték meg a kisebbségi nyelvet, sõt olyan személy sem volt, aki vállalta volna nemzetiségi kulturális kötõdését.
A hatályos jogszabályok értelmében ki kellett tûzni a választást, ha a törvényi elõírásoknak formálisan megfelelõ nyilatkozatokat benyújtották. Kijelenthetõ azonban, hogy a választásokat olyan településeken is kezdeményezték, ahol nem él kisebbségi közösség. Nehezen hihetõ ugyanis, hogy a választópolgárok a népszámlálás anonim adatfelvételekor nem vállalták identitásukat, ellenben a kisebbségi választások indítványozásához nevüket és címüket adták.
Ezek az esetek megingatták a kisebbségi közösségek bizalmát a választások tisztaságában, és a kisebbségi önkormányzati rendszer legitimációját veszélyeztették. A kisebbségi biztos ezért az Országos Választási Bizottság (OVB) állásfoglalását kérte az alábbi kérdésekben:
a) népszámlálás adatai és a kisebbségi választás kezdeményezése közti ellentmondás alapot adhat-e olyan következtetés levonására, hogy az adott településen a választás nem a kisebbségek alkotmányos jogának érvényesülését szolgálja;
b) fel lehet-e jogi eszközökkel lépni annak megakadályozása érdekében, hogy azokon a településeken is választások legyenek, ahol a népszámlálás adatai szerint nincs kisebbségi közösség;
c) a hatályos jogszabályok adnak-e védelmet a kisebbségi identitással nem rendelkezõ jelöltek kisebbségi választásokon való indulása ellen;
d) fel lehet-e lépni azon személyek kisebbségi jelöltként való indulása ellen, akik magukat magyar nemzetiségûnek vallva kedvezményes honosítással szereztek magyar állampolgárságot?
Az OVB válaszul 2002. augusztus 24-i ülésén az alábbi közleményt adta ki: „a helyi kisebbségi önkormányzati képviselõk, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok választását a kisebbségek sajátos jogérvényesítése egyik legfontosabb feltételének tekinti. Az OVB kiemelkedõen fontosnak tartja, hogy a kisebbségi jogok érvényesítését szolgáló kisebbségi képviseleti intézmények létesítésére és mûködtetésére a vonatkozó alkotmányos és törvényi szabályozás szellemében, valamint a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal összhangban a jóhiszemû és rendeltetésszerû joggyakorlás követelményére figyelemmel kerüljön sor. E kívánalommal összeegyeztethetetlen az a jelenség, amely szerint az adott településen nem élõ nemzeti és etnikai kisebbségek nevében és jogainak érvényesítése céljából kisebbségi önkormányzati intézmények kerülnek megválasztásra. Az ilyen természetû visszásságok gyengítik a kisebbségi önkormányzat intézményének legitimitását is”.
Megállapítható tehát, hogy az OVB sem tudott olyan jogi garanciákat megnevezni, amelyek a visszaéléseket megakadályozhatták volna, így csak a jóhiszemû joggyakorlás kívánalmát fogalmazhatta meg.
A jogi szabályozás hiányosságai is közrejátszhattak abban, hogy a benyújtott 1997 kezdeményezés közül 1973 esetben kitûzték a választást. Mindössze néhány esetben hoztak elutasító döntés olyan településen, ahol nem él kisebbségi közösség. Ennek azonban az volt az oka, hogy a kezdeményezõk nem vallották magukat a kisebbségi közösséghez tartozónak. A formai követelményeknek megfelelõ kezdeményezés alapján a választást ki kellett tûzni, hiszen a nyilatkozat valóságtartalmát a választási bizottságok nem vizsgálhatták.
Az egyik fõvárosi kerületben a helyi önkormányzat képviselõi kezdeményezték a kisebbségi önkormányzati választás kitûzését. A választási bizottsághoz eljuttatott nyilatkozataikban azonban nem vallották magukat az adott kisebbség tagjának. Eljárásukat utóbb azzal indokolták, hogy segíteni szerették volna a kisebbségi közösség jogérvényesítését.
A kisebbségi biztos állásfoglalásában kifejtette, hogy csak a kisebbségi közösség tagjai kérhetik a választás kitûzését. Ebbõl az következik, hogy mindenki másnak érvénytelen a kezdeményezése, éppen úgy, mintha nem tüntetné fel a kért személyes adatait vagy nem az adott településen volna az állandó lakóhelye. A helyi választási bizottság egyetértett ezzel a jogértelmezéssel és a törvényi feltételek hiányára hivatkozva nem tûzte ki a választást.
Ugyanebben a fõvárosi kerületben egy másik kisebbségi önkormányzati választás kitûzését öten kezdeményezték. Közülük ketten utóbb a választási bizottsághoz intézett nyilatkozatukban kijelentették, hogy nem tartoznak az adott kisebbséghez, aláírásuk félreértésen alapult.
A kisebbségi biztos álláspontja szerint nem érvényes a kezdeményezés, ha a választópolgár nem tagja annak a kisebbségi közösségnek, amely az önkormányzáshoz való alkotmányos jog alanya. A választás kezdeményezõinek az a kijelentése, hogy nem tartoznak egyik kisebbséghez sem, nem értelmezhetõ a korábbi választási nyilatkozatuk visszavonásának, mert erre a jogszabályok nem adnak lehetõséget. A kezdeményezést azért kell érvénytelennek tekinteni, mert annak törvényi feltétele – az adott közösség törvényben meghatározott számú tagjának az önkormányzat létrehozására irányuló szándéka – hiányzik. A helyi választási bizottság ennek az érvelésnek az alapján elutasította a választás kitûzését.
Arra is volt azonban példa, hogy a kisebbségi közösség kifejezett akarata ellenére nem jöhetett létre önkormányzat.
Az egyik panaszos elõadta, hogy a kisebbségi közösségnek nem volt tudomása a választási kezdeményezés határidejérõl. A szükséges nyilatkozatokat késve nyújtották be, ezért a választást nem tûzték ki.
A kisebbségi önkormányzati választást legkésõbb 2002. július 22-én 16.00 óráig lehetett kezdeményezni. E jogvesztõ határidõ elmulasztása esetén a választásra nem kerülhetett sor. A nyilatkozatok benyújtására – a szombat és vasárnapok miatt – hat munkanap állt rendelkezésre. Ez az idõszak különösen rövid annak ismeretében, hogy ekkor a polgármesteri hivatalok köztisztviselõinek jelentõs része szabadságát töltötte, így kevesebb figyelmet tudtak fordítani a választópolgárok tájékoztatására. Köztudomású az is, hogy nyár közepén kevésbé jutnak el az elektronikus és az írott sajtóban közzétett információk a választópolgárokhoz.
Az egyik fõvárosi kerületben azért nem tûzték ki a választást, mert a kezdeményezõk közül ketten nem a személyazonosító jelüket, hanem a személyi igazolvány számukat adták meg.
A választás kezdeményezõjének meg kell neveznie a települést és a létrehozni kívánt kisebbségi önkormányzatot, fel kell tüntetnie nevét, állandó címét, személyazonosító jelét, valamint nyilatkoznia kell arról, hogy választójoggal rendelkezik és magát az adott kisebbséghez tartozónak vallja.
Ezek hiányában a választási szervek a kezdeményezést érvénytelennek tekintették. E gyakorlattal szemben felvethetõ, hogy a kisebbségi közösséget formai okból megfoszthatja az önkormányzáshoz való alkotmányos jog gyakorlásának lehetõségétõl.
A kezdeményezõktõl kért adatok két csoportra sorolhatóak: egy részüket a választási szervek nyilvántartásukból be tudják szerezni, más részük azonban csak a választópolgár nyilatkozatával juthat tudomásukra. Ezek közé tartozik, hogy ki, milyen kisebbség tagjának vallja magát és mely választás kitûzését kéri. Az összes többi adat a kezdeményezõ azonosítását szolgálja, vagyis elsõsorban azt, hogy a választási szervek megtévesztésével ne lehessen más nevében nyilatkozni.
A jogi szakkifejezésekben járatlan választópolgár gyakran nem tud különbséget tenni a személyi azonosító és a személyi igazolvány szám között. Ez utóbbi adat szintén alkalmas arra, hogy a választási szervek azonosítani tudják személyét. Erre figyelemmel – ha a kezdeményezés egyéb feltételei fennállnak – a kisebbségi biztos nem tartja indokoltnak a választás kitûzésének elutasítását.
A választási szervek álláspontja azért is nehezen érthetõ, mert az érvényesség más, szintén törvényben rögzített feltételeit nem kérik ilyen következetesen számon a választópolgároktól. Az OVB a 2/1998.(III.14.) számú állásfoglalásában megállapította: „a választópolgár akaratának érvényesítése érdekében ezért azokat az ajánlószelvényeket is érvényesnek kell elfogadni, amelyeken a jelölt neve nem az anyakönyvben szereplõ formában, de egyébként egyértelmûen azonosíthatóan (…) szerepel”.
A választás kitûzésével kapcsolatban a kisebbségi biztos tudomására jutott legsúlyosabb visszásság nem a jogi szabályozás hiányosságára vezethetõ vissza, hanem – bizonyítottság esetén – bûncselekmény megállapítására lehet alkalmas.
Az egyik panaszos elõadta, hogy a kisebbségi közösség tagjai kérték a választás kitûzését. A nyilatkozatokat a polgármesteri hivatalban hivatalosan átadták. Több személy állítása szerint a község polgármestere különbözõ hátrányok kilátásba helyezésével rábírt néhány kezdeményezõt, hogy vonja vissza a választás kitûzésére vonatkozó kérelmét.
Az iratokból megállapítható volt, hogy a választási kezdeményezéseket valóban átadták a polgármesteri hivatal ügyintézõjének, azonban azok nem jutottak el a helyi választási bizottsághoz. A jegyzõ tájékoztatása szerint a választási iroda abban a téves hiszemben volt, hogy a kezdeményezõk jogszerûen visszavonhatták a választás kitûzését kérõ nyilatkozatukat.
A kisebbségi biztos felkérésére a választási szervek soron kívül intézkedtek, és a törvényi határidõ utolsó napján kitûzték a kisebbségi önkormányzati választást. A vizsgálat során az ellentmondó nyilatkozatok miatt nem lehetett megállapítani, hogy a választási kezdeményezések – egyébként jogilag nem lehetséges – "visszavonása" a választópolgárok szabad akaratából történt vagy a polgármester fenyegetésének hatására álltak el eredeti szándékuktól. A kisebbségi önkormányzati választás megakadályozására tett kísérlet bûncselekménynek (hivatali visszaélésnek, illetve a választás, a népszavazás és a népi kezdeményezés rendje elleni bûncselekménynek) minõsülhet, ezért a kisebbségi biztos a rendõrségtõl kérte a történtek tisztázását. (A nyomozó hatóságtól több hónap elteltével sem érkezett még válasz.)
Összegzõ megállapítások, javaslatok
A kisebbségi önkormányzati választás kezdeményezésének joga kizárólag a kisebbségi közösség tagjait illeti meg. A jelenlegi szabályozási keretek között indokolt hatályában tartani azt a rendelkezést, melynek értelmében a választás kitûzését azokon a településeken is kérni kell, ahol már mûködik kisebbségi önkormányzat.
A jogi szabályozásnak lehetõvé kell tennie, hogy a kisebbséghez tartozó választópolgár a tévesen vagy hiányosan kitöltött (pl. nem sajátkezûleg aláírt) kezdeményezését – törvényben meghatározott határidõn belül, a választási szerv felhívására – kijavíthassa, illetve a hiányokat pótolhassa, feltéve, hogy az általa megadott adatokból a személyazonossága megállapítható.
A választás több hónapos folyamat, ezért kérdéses, hogy van-e alkotmányos indoka és célja a kezdeményezésre nyitva álló mindössze 10 napos határidõnek. A törvénymódosítás során meg kell vizsgálni, hogy meghatározható-e hosszabb határidõ a választás megtartásának veszélyeztetése nélkül.
A helyi kisebbségi önkormányzati választáson független jelöltek vagy a kisebbségi szervezetek jelöltjei indulhatnak. A kisebbségi szervezet olyan társadalmi szervezet, amely a bírósági bejegyzés szerint valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséget képvisel. Képviselõjelölt az lehet, aki megfelel az általános feltételeknek (nagykorú magyar állampolgár, lakóhelye vagy tartózkodási helye Magyarországon van, cselekvõképes, a közügyek gyakorlásától nincs eltiltva), a választókerület választópolgárai közül legalább öten kisebbségi jelöltnek ajánlják, valamint egy nyomtatvány kitöltésével nyilatkozik arról, hogy a kisebbség képviseletét vállalja.
Mind a 13 kisebbségtõl érkezett a kisebbségi biztoshoz panasz vagy informális jelzés arról, hogy a választáson nem a kisebbségi közösség tagjai indultak jelöltként. Pontos adatok hiányában csak becsülni lehet, hogy legnagyobb számban a bolgár, a román és az örmény választásokra volt jellemzõ az „álkisebbségiek” megjelenése. Számos esetben a jelölt korábban más kisebbség képviseletében próbált mandátumot szerezni. Volt példa arra is, hogy az országos vagy a helyi közéletbõl kiszorult politikusok kisebbségi jelöltként szerepeltek.
A kisebbségi biztos kénytelen volt arról tájékoztatni a panaszosokat, hogy nincsenek olyan jogi eszközök, amelyekkel fel lehetne lépni a visszaélések ellen. Nem lehet megakadályozni olyan jelöltek részvételét a választáson, akik nem tartoznak a kisebbségi közösséghez és valószínûsíthetõen csak anyagi vagy más önös érdekek vezérlik õket.
Összegzõ megállapítások, javaslatok
A választójogi törvények semmilyen garanciát nem nyújtanak ahhoz, hogy kizárólag a kisebbségi közösséghez kötõdõ jelöltek indulhassanak a választáson. A szabályozás hiányosságai miatt bárki tetszése szerinti kisebbség „színeiben” jelöltetheti magát, akár ciklusonként váltogatva a képviselni kívánt közösséget.
Ellentmondás van tehát a választójogi rendelkezések és a Nektv-ben megfogalmazott alapelv között. A Nektv. nem a kisebbséghez tartozás szabad választásának, hanem vállalásának és kinyilvánításának jogát biztosítja. A Nektv. azáltal, hogy meghatározza a nemzeti és etnikai kisebbség definícióját, egy szempontrendszert állít fel az adott közösség objektív kritériumainak meghatározásához. Ezek a követelmények nemcsak a közösség szintjén fogalmazhatóak meg, hanem azzal az egyénnel szemben is, aki magát a kisebbség tagjaként kívánja elismertetni. Az egyén szubjektív döntése alapján nem vallhatja magát a kisebbségi közösséghez tartozónak, legfeljebb arra van joga, hogy lemondjon a ténylegesen meglévõ identitásának kinyilvánításáról.
A Nektv. elõírása összhangban van az Európa Tanács nemzeti kisebbségek védelmérõl szóló keretegyezményének rendelkezésével. A nemzetközi dokumentum – melyhez Magyarország is csatlakozott – így fogalmaz: „minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem, és ebbõl a választásából vagy e választásával összefüggõ jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék[2].
A keretegyezményhez fûzött magyarázat szerint az idézett rendelkezés nem foglalja magába a tetszés szerinti választás jogát a kisebbséghez tartozás kérdésében. Az egyén szubjektív választása elválaszthatatlanul kötõdik a személy azonosságtudatát meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz.
A kisebbségi biztos álláspontja szerint a kisebbségek önkormányzáshoz való alkotmányos jogának érvényesülése érdekében meg kell teremteni annak feltételeit, hogy a választásokon csak az adott közösséghez tartozó, azzal azonosságot érzõ kisebbségi jelöltek indulhassanak.
A válaszhatóság joga elviekben az alábbi módon korlátozható:
1) Önbevalláson alapuló választási rendszer esetén a jelöltnek nyilatkoznia kellene az adott kisebbséghez tartozásáról[3]. Ezt követõen nem indulhatna más kisebbség jelöltjeként sem a helyi önkormányzati, sem a kisebbségi önkormányzati választáson. A passzív választójog gyakorlásakor tehát nem volna lehetõség a többes identitás kifejezésére. (Az aktív választójog esetében már ma sincs erre mód, hiszen csak egy kisebbség jelöltjére lehet érvényesen szavazni. A választópolgár – függetlenül attól, hogy esetleg több közösséghez is kötõdik – egy kisebbség önkormányzatának létrejöttét segítheti elõ.).
Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvetõ jog védelme vagy érvényesülése más módon nem biztosítható. További feltétel, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelõ arányban legyenek egymással. Az identitás megvallására való kötelezés megfelelne ennek a két követelménynek, hiszen a törvény így biztosítaná az önkormányzatok létrehozásához fûzõdõ alkotmányos jog érvényesülését és a visszaélésszerû joggyakorlás megakadályozását, vagyis a jogkorlátozás szükséges és arányos mértékû lenne. A választási eredmények ismeretében azonban kijelenthetõ: az önbevallás nem nyújtana védelmet azokkal szemben, akik a kisebbségi közösség hatékony érdek- és jogvédelmének megakadályozása érdekében kívánnak bejutni az önkormányzatokba.
2) A jelölt kisebbségi önkormányzati választásokon való részvételét az érintett közösség legitimálja. Ebben az esetben az lehetne jelölt, aki valamely kisebbségi szervezet tagja vagy bírja annak ajánlását. Ez a szabályozás megkérdõjelezi a független jelöltség intézményét, és csak akkor lehet hatékony, ha garantálható, hogy a szervezetet ténylegesen az adott közösség hozta létre. Ennek érdekében indokolt lenne megkövetelni, hogy a szervezet meghatározott ideje – akár több évre visszamenõleg – igazolhatóan kisebbségi tevékenységet végezzen.
3) A jelöltnek meg kellene felelnie a kisebbségi közösséghez tartozás törvényben rögzített objektív kritériumainak. E követelményeket az érintett közösséggel együttesen, a kisebbség Nektv-ben meghatározott definíciójára figyelemmel kellene kidolgozni, ezért csak néhány felvethetõ megoldás: bizonyosságot kell adnia a kisebbség kultúrájának, hagyományainak ismeretérõl, beszélnie kell az adott nyelvet. E rendszer elfogadottságának és hatékonyságának érdekében a kisebbségi közösségeket szükséges volna bevonni abba az eljárásba, melynek során megállapítják, hogy az egyén megfelel-e az objektív kritériumoknak és jogosult-e a választásokon kisebbségi jelöltként indulni.
Utóbbi két megoldás esetén eldöntendõ, hogy ha a jelölt sérelmezi kizárását a választhatóak körébõl, van-e helye és milyen módon a jogorvoslatnak.
A jelöltséghez szükséges öt ajánlás nem fejez ki tényleges támogatottságot a közösségen belül, ezért ezt a számot fel kell emelni, lehetõleg differenciálva a települések között a választói kör vagy a lakosság létszáma alapján.
A legtöbb településen a kisebbségi önkormányzati mandátumok megszerzéséért nem folyt olyan kampánytevékenység, mint a helyi önkormányzati képviselõi helyekért. Sok esetben a megválasztható képviselõkkel azonos számú jelölt indult, így ennek nem is lett volna indoka. Kijelenthetõ azonban, hogy korábban nem tapasztalt mértékben igyekeztek külsõ erõk befolyásolni a kisebbségi önkormányzati választások eredményét.
Több településen az elõzõ kisebbségi önkormányzat tagjait sértõ, gyalázó szórólapokat terjesztettek. Volt olyan helyi önkormányzati képviselõ, aki a választópolgárokat a kisebbségi önkormányzat tagjai ellen folytatott kampánnyal igyekezett megnyerni. A képviselõ állításai alkalmas lehetettek arra, hogy kedvezõtlen kép alakuljon ki a kisebbségi jelöltekrõl, a választási szervek ennek ellenére nem állapítottak meg jogsértést.
A választási kifogások elbírálása a választási bizottságok, valamint a bíróságok feladata, ezért a kisebbségi biztos ezekben az ügyekben nem vizsgálódhatott. A panaszosokat arról tudta tájékozni, hogy milyen jogi eszközökkel léphetnek fel a szórólapok megfogalmazóival, illetve terjesztõivel szemben: személyiségi jogaik megsértése miatt polgári pert indíthatnak, súlyosabb jogsérelem esetén pedig feljelentést is tehetnek. Ezek az eljárások azonban már nem változtathatnak a választás végeredményén, nem orvosolhatják, ha a jelölt a negatív kampány miatt elesik a képviselõi mandátumtól.
Több panasz is érkezett a kisebbségi biztoshoz arról, hogy politikai pártok helyi újságokban és szórólapokon a kisebbségi önkormányzatok egyes jelöltjeinek támogatására kérték fel a lakosságot.
A kampányra vonatkozó törvényi elõírások nem tartalmaznak olyan szabályt, hogy párt kisebbségi képviselõ mellett vagy érdekében nem fejthet ki tevékenységet. Egyedül az tiltott, hogy kisebbségi szervezet és párt kedvezményes mandátumra jogosult közös jelöltet, listát állítson. Jelenleg tehát nem jogsértõ, ha pártok kisebbségi jelölteket támogatnak Az ilyen kampány azonban morális, sõt alkotmányos aggályokat vethet fel.
Összegzõ megállapítások, javaslatok
A helyi kisebbségi önkormányzatok a kisebbségi autonómia intézményi garanciái. Alapvetõ feladatuk, hogy az adott település kisebbségi közösségét képviseljék. Az önkormányzásához való jog érvényesülését veszélyezteti, ha a politikai erõk befolyásolni kívánják a kisebbségi választások eredményét. A politikai pártok a közakarat kifejezésre juttatásának fontos eszközei. Nem lehet tehát részükre megtiltani, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatban állást foglaljanak, esetleg részt vegyenek a kisebbségi szervezetek kampányaiban. Mégsem szerencsés, sõt a kisebbségi törvény célkitûzéseivel is ellentétesnek minõsíthetõ, ha a kisebbségi preferenciák helyébe a politikai érdek érvényesítése kerül. A kérdés feltétlenül jogi szabályozást igényel, de egy ilyen törvény megalkotásának feltétele a politikai pártok konszenzusa arról, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokat „érintetlenül hagyják”.
A bírói gyakorlat következetes abban a kérdésben, hogy választási ügyben a bizonyítékok nélkül elõterjesztett kifogás érdemi vizsgálatra nem alkalmas. A jelölt ugyanakkor nem nyomozó hatóság, nem tudja felderíteni, hogy ténylegesen kik állnak az ellene irányuló kampánytevékenység mögött. A választójogi törvényben pontosítani kellene a választási kampány szabályozását, illetve szükséges volna hatékonyabb szankciókat bevezetni a választás tisztaságát sértõ cselekményekkel, személyekkel szemben.
1.5. A szavazás és a választási eredmények
A helyi kisebbségi önkormányzati választásokon mindazok szavazhatnak, akik jogosultak a helyi önkormányzati képviselõk megválasztására. Mindkét testület választóit a településenként vezetett közös névjegyzékben tartják nyilván. A két választás azonos napon és ugyanazokban a szavazóhelyiségekben zajlik. A választópolgárok – független attól, hogy a kisebbségi közösség tagjai vagy sem – kézhez kapják a kisebbségi önkormányzati választás szavazólapját is.
A kisebbségi önkormányzatokat az úgynevezett „kislistás rendszer” szabályai szerint választják. A választópolgárok legfeljebb annyi jelöltre szavazhatnak, ahány tagja a testületnek lehet. A jelöltek neve a szavazólapon alfabetikus sorrendben szerepel. A kisebbségi önkormányzatok képviselõinek számát a törvény – a település lakosságszámától függõen – 3 vagy 5 fõben határozza meg. Érvényesen szavazni csak egy kisebbség jelöltjére lehet. Képviselõk a legtöbb szavazatot kapott jelöltek lesznek. A választás érvényes, ha legalább 50, illetve a 10.000-nél több lakosú településeken és a fõvárosi kerületekben legalább 100 választópolgár érvényesen szavazott.
Már a szavazás napja elõtt nyilvánvaló volt, hogy egyes jelöltek nem személyes kötõdésük miatt indultak a kisebbségi önkormányzati választáson. Döntésüket az befolyásolhatta, hogy így nagyobb esélyt láttak a képviselõi mandátum megszerzésére, mintha a helyi önkormányzatban vagy az identitásuknak megfelelõ kisebbségi önkormányzatban próbálkoztak volna. A választás elõtti napokban a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal a tömegtájékoztatási eszközökön keresztül a kisebbségi közösséghez nem tartozó jelöltek visszalépését kérte. A választópolgárokat arra hívta fel, hogy csak azokra a jelöltekre szavazzanak, akik valóban a kisebbségi közösség tagjai, ha pedig ilyen személyt nem ismernek, inkább ne töltsék ki a szavazólapot.
Nincs adat arról, hogy a felhívás hány választóhoz jutott el, tény azonban, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon kiugróan magas volt az érvénytelen szavazatok aránya. Ennek egyrészt az lehetett az oka, hogy azok a választópolgárok, akik nem tudtak felelõsen dönteni a számukra ismeretlen jelöltek közül, inkább érvénytelen szavazatot adtak le, másrészt sokan nem voltak tisztában a választás szabályaival és több kisebbség jelöltjére is szavaztak.
Az ország 1308 településen 1870 kisebbségi önkormányzati választást tartottak, ezek közül 1811 volt eredményes. A közvetlenül megválasztott kisebbségi önkormányzatok száma 1773-ra nõtt. (Ez az adat nem tartalmazza a közvetett módon és átalakulással létrejött önkormányzatokat.) A legnagyobb arányú, több mint háromszoros növekedés a ruszin és az ukrán önkormányzatoknál figyelhetõ meg, és megduplázódott a bolgár és lengyel kisebbségi testületek száma is. A legjelentõsebben a cigány kisebbségi önkormányzatok száma nõtt, 764 testület helyett 1002 létrehozásáról döntöttek a választók.
A választási eredmények ismeretében kijelenthetõ, hogy valamennyi kisebbség körében elõfordultak visszaélések. Számos panasz érkezett a kisebbségi biztoshoz, amelyekben azt sérelmezték, hogy a település választópolgárai nem a kisebbség tagjait juttatták mandátumhoz vagy a közösség által nem támogatott, illetve kifejezetten ellenzett jelölteket választottak meg.
Az „álkisebbségi” képviselõk fõként a fõvárosi kerületekben és a nagyobb településeken szerepeltek eredményesen, de volt erre példa községekben is. Ismert olyan település, ahol az öttagú testületnek csak egyetlen kisebbségi identitású képviselõje van. A testületbõl azért szorították ki a közösség tagjait, hogy az „álkisebbségi” önkormányzat egyetértésével létrejöhessen egy alapítványi iskola[4]. Egy másik községben ismételten kisebbségi képviselõvé választották azt a polgármestert, aki az elõzõ ciklusban úgy próbálta mûködésképtelenné tenni a háromtagú testületet, hogy nem vett részt egyetlen szavazásban sem.
A kisebbségi biztos ezekben az esetekben nem tudott intézkedni, hiszen a választások a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelõen zajlottak.
Összegzõ megállapítások, javaslatok
Az elõzõ ciklushoz képest nõtt azoknak az önkormányzatoknak a száma, amelyek mögött nincs valós kisebbségi közösség, illetve egy vagy több képviselõjük a jogszabályi hiányosságok kijátszásával szerzett mandátumot.
A korábbi választás alkalmával még csak azt lehetett tapasztalni, hogy az „álkisebbségi” jelöltek a rájuk leadott "szimpátia-szavazatokkal" jutottak a testületekbe. Kihasználták, hogy a választásokon azok is szavazhattak, akik nem ismerték õket, így nem voltak tisztában identitásukkal. Többen vélhetõen csak azért szerezhettek mandátumot, mert a betûrendes felsorolás miatt a szavazólapon a jelöltlista elején szerepelt a nevük.
Új jelenség, hogy egyes településeken a többségi közösség kiszavazta az önkormányzatból a tényleges kisebbségi jelölteket. Ezáltal olyan testület jött létre, mely nem a kisebbségi közösség érdekében, hanem a többséghez tartozók elvárásának megfelelõen tevékenykedik. Ezek az önkormányzatok visszaélésszerû joggyakorlás eredményeképpen jöttek létre, ezért nem tekinthetõk a kisebbségi autonómia valós intézményeinek.
Az 1.3. alpontban ismertetett megoldások biztosíthatják, hogy a választásokon csak az adott közösséghez tartozó kisebbségi jelöltek indulhassanak. Pusztán a választhatóság jogának feltételhez kötése azonban nem garantálja, hogy ténylegesen az a jelölt szerez mandátumot, akit a kisebbségi közösség támogat. A hatályos választójogi szabályok értelmében a település valamennyi választójoggal rendelkezõ polgára részt vehet a kisebbségi önkormányzati szavazáson. Nem maguk az érintettek, hanem a mindenkori többség határozhatja meg tehát, hogy kik fogják képviselni a kisebbségi közösséget.
E visszásság orvoslása érdekében a jogalkotónak olyan szabályokat kell kidolgoznia, amelyek garantálják, hogy a kisebbségi közösségek maguk választhassák meg – tagjaik körébõl – képviselõjüket. A kisebbségek önkormányzat létrehozásához való jogának érvényesülését segíthetik elõ az alábbi megoldások:
1) A kisebbségi önkormányzati választásokon kizárólag a településenként és kisebbségenként vezetett külön névjegyzékben szereplõ választói kör vehetne részt. Alapvetõ alkotmányos követelmény, hogy a névjegyzékbe való felvételnek önkéntesnek kellene lennie. Eldöntendõ kérdés, hogy a bejelentkezés feltétele a kisebbségi közösséghez tartozás kinyilvánítása legyen vagy a választópolgárnak meg kelljen felelnie valamilyen objektív kritériumnak is. Ez utóbbi esetben szabályozni kell, hogy a névjegyzékbe való felvételrõl ki (mely szervezet vagy közösség) és milyen eljárás keretében határozzon, valamint a sérelmes döntéssel szemben milyen jogorvoslati fórum álljon rendelkezésre.
A hatályos jogszabályok értelmében a választójogi névjegyzéket a helyi választási iroda vezetõje, vagyis a jegyzõ állítja össze. Az elmúlt évtizedek történelmi tapasztalatai miatt egyes kisebbségek körében félelem él az állami nyilvántartásokkal kapcsolatban. Az ellenérzések csökkentése és a nagyobb elfogadottság érdekében felvethetõ, hogy az érintett kisebbség ne csak közremûködjön a kisebbségi választójogi névjegyzék összeállításában, hanem jogilag szabályozott eljárás keretében maga vezesse azt.
2) A visszaélések elleni fellépés hatékonyságát növelheti, ha a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányzati választásokat eltérõ idõpontban vagy különbözõ szavazóhelyiségben tartanák. Ez a szabályozás elviekben alkalmas lehetne arra, hogy kiszûrje a „szimpátia-szavatok” egy részét, azonban önmagában nem nyújtana jogi védelmet a tudatos visszaélésekkel szemben. Nem helyettesíthetné ezért a kisebbségi választójogi névjegyzék bevezetését, viszont – sajátos technikai megoldásként – további garanciája lehetne annak, hogy a képviselt közösség tagjai vegyenek nagyobb számban részt a választáson.
3) Biztosítani kell, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon csak magyar állampolgárok vehessenek részt. Jelenleg mindazok szavazhatnak, akik választójoggal rendelkeznek a helyi önkormányzati választáson, így a nem magyar állampolgárságú bevándoroltak is. Ez a jog – az Alkotmány módosult, de még hatályba nem lépett rendelkezése értelmében – meg fogja illetni az Európai Unió állampolgárait is. A Nektv. hatálya a menekültekre, a bevándorlókra, a letelepedett külföldi állampolgárokra és a hontalanokra nem terjed ki, ezért ki kell zárni annak lehetõségét, hogy ez a személyi kör részt vehessen a kisebbségi önkormányzati választásokon.
A választási törvények megsértésére hivatkozva a jelölt, a jelölõ szervezet, az érintett választópolgár és jogi személy panaszt nyújthat be. A választási bizottság döntése ellen kifogás terjeszthetõ elõ.
Többen arról tájékoztatták a kisebbségi biztost, hogy az „álkisebbségi” képviselõk mandátumszerzése miatt megtámadták a választás eredményét. A választási szervek, illetve a bíróságok a kifogásoknak nem adtak helyt, mert a jelöltek a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján jogszerûen indultak a választásokon. A jogorvoslati eljárásban kizárólag azt vizsgálták, hogy a jelöltek nyilatkoztak-e az adott kisebbség képviseletének vállalásáról.
A kisebbségi biztoshoz érkezett olyan panasz is, mely a jogorvoslati eljárás szabályozásának hiányosságaira mutatott rá.
A panaszos elõadta, hogy a helyi választási bizottság érvénytelennek nyilvánította az ajánlásait, mert a feltüntetett szervezet nem volt jogosult kisebbségi jelöltet támogatni. A benyújtott kifogást a területi választási bizottság elutasította, majd határozatát faxon megküldte egy telefontársaságnak és távirati kézbesítést kért. A panaszos jelentõs késéssel értesült a döntésrõl, ezért egyetlen nap állt rendelkezésére a jogi képviselõ megbízására, a kifogás megfogalmazására és annak eljuttatására a lakóhelyétõl viszonylag távoli megyeszékhelyen lévõ választási bizottsághoz.
A választási eljárásban nagyon szoros, jogvesztõ határidõk vannak. A panasznak és a kifogásnak a sérelmezett tevékenységtõl, illetve döntéstõl számított három napon belül meg kell érkeznie a választási bizottsághoz. Ennek az az indoka, hogy a lehetõ legrövidebb ideig álljon fenn a bizonytalan, függõ jogi helyzet. A jogosult nem élhet az elviekben rendelkezésére álló jogorvoslati jogával, ha a választási kifogást önhibának nem minõsülõ okból nem tudja határidõn belül benyújtani (például erre egészségügyi állapota miatt nem képes vagy késve kapja kézhez a sérelmezett határozatot).
Összegzõ megállapítások, javaslatok
A jogorvoslati jog tényleges gyakorlásának egyik alapvetõ feltétele, hogy a jogorvoslat elõterjesztésére megfelelõ idõ álljon rendelkezésre. A kifogás benyújtására nyitva álló határidõt a jogalkotónak úgy kell meghatároznia, hogy az egyrészt biztosítsa a jogorvoslathoz való jogot, másrészt ne akadályozza meg a választási eljárás szabályaiból következõ egyéb határidõk betartását, valamint ne késleltesse indokolatlanul a választás eredményének megállapítását.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogorvoslati határidõ alkotmányossága önmagában az idõtartam alapján nem ítélhetõ meg, más tényezõket is figyelembe kell venni, így elsõsorban azt, hogy garantált-e a megtámadható döntésrõl való tudomásszerzés[5]. A választási eljárásban a jogorvoslathoz való jog alanya nem kizárólag a jelölt és a jelölõ szervezet, hanem valamennyi érintett választópolgár és jogi személy. Ennek ellenére a jogszabályok nem írják elõ, hogy a választási bizottságok kötelesek közzétenni a kisebbségi önkormányzati és a helyi önkormányzati választásokkal összefüggõ panaszok és kifogások alapján hozott határozataikat. Nem biztosított tehát, hogy a jogorvoslatra jogosultak a sérelmes döntésrõl a kifogás elõterjesztésére nyitva álló határidõn belül tudomást szerezhessenek.
A kisebbségi biztos a jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében javasolja annak elõírását a Ve-ben, hogy a választási bizottságok határozatait a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. Indokolt volna az is, hogy a jogorvoslati határidõ kezdetét ne a választási bizottság döntésének meghozatalától, hanem a határozat közzétételétõl számítsák.
Azokban az esetekben, amikor a választási kifogás benyújtására nyitva álló határidõt a jogosult önhibáján kívüli okból lépi át, indokolt volna lehetõséget biztosítani az igazolási kérelem elõterjesztésére. Az igazolási kérelem nem jogorvoslati eszköz, mert nem a sérelmes döntés felülvizsgálatára irányul, hanem egy fel nem róható mulasztás következményeinek az elhárítására szolgál. Az igazolási kérelem azért volna beilleszthetõ a választási eljárás rendszerébe, mert nem tekinthetõ a határidõ automatikus meghosszabbításának, hiszen mindig a jogalkalmazó mérlegelési körébe tartozik, hogy a felhozott indokot elégségesnek tartja-e a mulasztó vétlenségének megállapítására. Önmagában a mulasztás igazolásának lehetõsége miatt nem hosszabbodhat meg indokolatlanul a jogorvoslati eljárás. Kialakítható az az eljárási gyakorlat, hogy a választási bizottságok és a bíróságok csak akkor fogadják el a mulasztás igazolását, ha különös méltánylást érdemlõ oka volt a határidõ túllépésének, így például a jogosult egészségügyi állapota miatt nem tudott jogorvoslati jogával élni. Az igazolási kérelem csak kivételesen alkalmazható intézmény lehet a választási rendszerben, hiszen itt alapvetõ érdek a választási eredmények mielõbbi megszületése. Elõírható volna ezért, hogy egy törvényi határidõ letelte után akkor sem terjeszthetõ elõ, ha a mulasztás oka csak ezt követõen szûnik meg. Elképzelhetõ az a megoldás is, hogy az igazolási kérelmet csak akkor lehet eredményesen elõterjeszteni, ha a jogosult nemcsak azt bizonyítja, hogy a mulasztás nem volt felróható, hanem olyan, addig nem vizsgált bizonyítékot is csatol, mely valószínûsíti a választási törvény megsértését, illetve azt, hogy a korábbi határozat megváltoztatása szükséges.
A helyi kisebbségi önkormányzat testületének alakuló ülését a települési önkormányzat alakuló ülését követõ tizenöt napon belül össze kell hívni.
Számos kisebbségi önkormányzati képviselõ kért tájékoztatást arról, hogy vonatkoznak-e rá a választás napján hatályba lépett, a helyi önkormányzati képviselõkre megállapított összeférhetetlenségi szabályok. Egyes településeken ezeket nem vették figyelembe, máshol felhívták a kisebbségi képviselõt az összeférhetetlenség megszüntetésére.
A jogállási törvény tiltja, hogy az önkormányzati képviselõ helyi és körzeti mûsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztõ vezetõje, vezetõ testületének tagja, ügyvezetõje, ezek vezetõ állású alkalmazottja legyen. E rendelkezés alkalmazása a kisebbségek anyanyelvû újságjainak, folyóiratainak megjelentetését veszélyeztette volna, hiszen ezek kiadói sok esetben a kisebbségi önkormányzatok.
A jogbizonytalanság megszüntetése érdekében a kisebbségi biztos a Belügyminisztérium és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal vezetõivel való egyeztetést követõen állásfoglalást tett közzé, melyben kifejtette, hogy a jogállási törvény összeférhetetlenségi szabályai nem alkalmazhatóak a kisebbségi önkormányzati képviselõkre.
A jogállási törvény részletes indokolása, illetõleg preambuluma alapján egyértelmû, hogy az összeférhetetlenségi szabályok megalkotásával a jogalkotó „a demokratikus közélet tisztaságát” kívánta biztosítani, ezért kizárta annak lehetõségét, hogy a helyi önkormányzati képviselõk meghatározott köztisztviselõi állásokat, gazdasági pozíciókat és egyéb megbízásokat betölthessenek és így mandátumukat jogtalan elõnyök szerzésére használhassák fel.
A helyi önkormányzat a település egész mûködéséért politikailag és közjogilag egyaránt felelõs választott testület, amely széleskörû hatósági jogosítványokkal rendelkezik, és amely kötelezõ közszolgáltatásokat nyújt a lakosság teljes körének. A kisebbségi önkormányzat jogállása alapvetõen eltér a helyi önkormányzatétól. Ez a testület a kisebbségi kulturális autonómia védelmének intézménye. A jogszabályok nem adnak lehetõséget arra, hogy hatósági és közüzemi szolgáltatásokkal összefüggõ feladat és hatásköröket lásson el.
Kijelenthetõ ezért, hogy a jogállási törvény összeférhetetlenségi szabályainak a kisebbségi önkormányzati képviselõk esetében történõ alkalmazása nem volna alkotmányos, mert méltányolható indok nélkül korlátozná a kisebbségi közösség tagjainak passzív választójogát.
A választások eredményeképpen ismételten sok olyan kisebbségi önkormányzat alakult, amelyekben egyes képviselõk közeli hozzátartozói egymásnak. Ismert olyan testület, amelyben három tag áll egymással rokonságban, így akár a minõsített többséget igénylõ döntéseket is meg tudják hozni. Számos panaszos szerint fennáll annak a veszélye, hogy a képviselõk a kisebbségi önkormányzatok anyagi forrásait nem a testület feladatainak ellátására, hanem saját céljaikra használják fel.
A hatályos jogszabályok értelmében nem áll fenn összeférhetetlenség, ha egy család több tagját – akár közeli hozzátartozókat – megválasztják a kisebbségi önkormányzat képviselõjének. A kisebbségi önkormányzatnak azonban a helyi kisebbségi közösség egészének az érdekeit kell képviselnie, amit megnehezíthet, ha személyi összetételébõl adódóan megkérdõjelezhetõvé válik az elfogulatlansága, pártatlansága. Természetesen nem állítható az, hogy egy kisebbségi önkormányzatot kizárólag a tagok rokoni kapcsolata következtében részrehajlónak lehet tekinteni. Az azonban nyilvánvaló, ha a testületrõl ez a vélekedés alakul ki – adott esetben akár minden alap nélkül – egy közösségen belül, sokkal nehezebben tudja ellátni a feladatait. A hatályos szabályozás olyan erkölcsi aggályok megfogalmazására adhat okot, amelyek indokolttá teszik a Nektv. módosításakor e sajátos összeférhetetlenségi helyzet jogi rendezését.
Összegzõ megállapítások, javaslatok
A választás folyamata az eredmény megállapításáig, illetve az esetleges jogorvoslati eljárás lezárásáig tart. A beérkezett panaszok azonban szükségessé tették, hogy a kisebbségi biztos jelezze azokat a visszásságokat is, amelyek a kisebbségi önkormányzatok megalakulásakor merültek fel.
A önkormányzáshoz való jog gyakorlása során a közérdek érvényesülését, a kisebbségi önkormányzati képviselõknek a választók érdekeit szolgáló tevékenységét veszélyezteti, hogy nem történt meg a kisebbségi képviselõi megbízatással összeférhetetlen pozíciók meghatározása.
Az egymással hierarchikus, illetve felügyeleti, ellenõrzési viszonyban álló hatalmi pozíciók egybeesésének, az elfogultság és a személyi érdekeltség visszaélésszerû érvényesülésének megelõzése érdekében a Nektv. módosításakor meg kell alkotni a kisebbségi önkormányzati képviselõkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat. A helyi önkormányzati képviselõkre szabott szigorú összeférhetetlenségi szabályok átvétele azonban nem volna indokolt, mert túlságosan leszûkítené azt a személyi kört, melynek tagjai a kisebbségi testületekbe választhatók.
2. A kisebbségek részvétele a helyi önkormányzati választásokon.
A kisebbségi közösségek tagjai jogosultak arra, hogy függetlenként vagy kisebbségi szervezet jelöltjeként induljanak a helyi önkormányzati képviselõk választásán. Az általános követelmények teljesítése mellett ehhez csak annyit kell tenniük, hogy egy formanyomtatvány kitöltésével nyilatkoznak az adott kisebbség képviseletének vállalásáról.
A helyi önkormányzati képviselõket a 10.000 vagy ennél kevesebb lakosú településeken a kislistás rendszer – az elõzõekben már ismertetett – szabályai szerint választják. A fõvárosi kerületekben és a 10.000-nél több lakosú településeken a vegyes választási rendszer érvényesül, vagyis a képviselõk egy része egyéni választókerületben szerez mandátumot, más része pedig kompenzációs listáról jut a testületbe.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jelöltekre a kislistás és a vegyes választási rendszerben egyaránt speciális szabályok vonatkoznak. A kislistás választáson kedvezményes mandátumot kaphat minden képviselethez nem jutott kisebbség egy-egy jelöltje. Ennek feltétele, hogy több szavazatot érjen el az általános szabályok szerint való mandátumszerzéshez szükséges szavazatok felénél. A vegyes választási rendszerben a kisebbségi kompenzációs listáról kisebbségenként egy jelölt kezdeményes mandátumra jogosult, ha ennek hiányában nem jutna az adott közösség képviselõje a testületbe. Ehhez több szavazatot kell elérni, mint a listáról való mandátumszerzéshez szükséges szavazatszám egynegyede.
A helyi önkormányzati képviselõk választásán a legtöbb szavazatot kapott kisebbségi jelölt – függetlenül attól, hogy képviselõként bekerül-e a testületbe – szószólóvá válik, ha a településen nincs kisebbségi önkormányzat.
A kisebbségi biztoshoz érkezett panaszok azt bizonyítják, hogy a kedvezményes mandátumszerzés lehetõsége miatt a közösséghez nem tartozók közül sokan kisebbségi jelöltként regisztráltatták magukat. Számos jelölt elõször pártok vagy egyéb szervezetek támogatásával próbált indulni, majd újabb ajánlószelvényeket gyûjtött és a választáson már kisebbségi jelöltként szerepelt.
Az 1998. évi választások tapasztalatai alapján a kisebbségi biztos megállapította, hogy a kisebbségi kedvezmény lehetõséget ad a visszaélésszerû joggyakorlásra, ezért a szabályozás az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot eredményez. A legutóbbi választás kapcsán ismételten erre a következtetésre lehetett jutni, ennek ellenére szükséges említést tenni azokról az érvekrõl is, amelyek a kisebbségi kedvezmény esetleges fenntartása mellett szólnak.
2002-ben összesen 1296 kisebbségi jelöltet választottak helyi önkormányzati képviselõvé. Közülük 541 fõ, vagyis a képviselõk több mint 40 %-a kedvezményes mandátummal jutott a testületbe. A cigány kisebbség az összes helyi önkormányzati mandátumának körülbelül 70 %-át a kedvezmény igénybevételével szerezte. A vegyes választási rendszerben három kisebbség (cigány, német, szlovák) kivételével minden közösség csak kedvezményes mandátummal tudott képviselethez jutni.
A kisebbségi kedvezmény intézményérõl az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az nem alkotmányellenes, nem sérti a választójog egyenlõségének elvét. A törvény, mely lehetõvé teszi a kisebbségi jelölt kedvezményes mandátumszerzését „pozitív diszkriminációs tartalmú szabályt rögzít”[6]. Az esélyegyenlõtlenség megszüntetését vagy csökkentését célzó szabályozás lehetõségébõl nem következik annak alkotmányos kényszere. A fenti számadatok ismeretében azonban kérdéses, hogy a kedvezményes mandátum nélkül biztosítható lenne-e a kisebbségi közösség tényleges képviselete a helyi közhatalmat gyakorló önkormányzatokban. A kisebbségi biztos 2002-2003-ban vizsgálatot folytatott a kisebbségi jogok érvényesülésének tapasztalatairól[7]. Ennek egyik megállapítása, hogy a kisebbségek több jogosultságot szeretnének maguknak a közösséget és a települést érintõ döntéshozatalban. Ezt az igényt nem elégíti ki maradéktalanul, hogy képviselõik – a kisebbségi önkormányzat elnöke vagy a szószóló – tanácskozási joggal részt vehetnek a képviselõ-testület ülésein.
A kisebbségi kedvezmény – megfelelõ jogi garanciák mellett – alkalmas lehet a kislistás választásra jellemzõ, „a gyõztes mindent visz” elv korrekciójára. Ebben a rendszerben az akár egyetlen szavazóval kisebb választói kör – tehát akár a közösség 49 százaléka – képviselet nélkül marad a helyi önkormányzatban. A kisebbségi jelöltek a kislistás szabályok alkalmazása esetén eleve hátrányban vannak, hiszen pusztán a saját közösségükre támaszkodva nincs esélyük a mandátumszerzésre.
A helyi önkormányzatok jelentõs részében a kialakult erõviszonyok miatt egyetlen képviselõ szavazatán is múlhat egy döntés meghozatala. Vélhetõen ez áll a hátterében annak, hogy egyes településeken a választási szervek megpróbálták megakadályozni a kedvezményes mandátumszerzést.
Több megyébõl is panasz is érkezett a kisebbségi biztoshoz, melyben a jelöltek azt sérelmezték, hogy bár elérték a kedvezményes mandátumszerzéshez szükséges szavazatszámot, mégsem lettek képviselõk. A nyomtatványokat a polgármesteri hivatalban töltötték ki, így azt a nyilatkozatot is, melyben a kisebbség képviseletét vállalták a kisebbségi önkormányzatban. Állításuk szerint a választási iroda munkatársai nem hívták fel a figyelmüket arra, hogy a kisebbségi jelöltként való regisztráláshoz hasonló tartalmú nyilatkozatot kellett volna tenniük a helyi önkormányzati választáson is. A jegyzõk elismerték, hogy munkatársuk személyesen nyújtott segítséget a nyomtatványok kitöltéséhez, ám szerintük a panaszosok nem jelentették be, hogy a helyi önkormányzati választáson kisebbségi jelöltként kívánnak indulni.
A vizsgálatok során megállapítható volt, hogy a jelöltek a szükséges nyilatkozat hiányában nem voltak jogosultak a kedvezményes mandátumra. Az ellentmondó állítások miatt a kisebbségi biztos nem tudott állást foglalni abban a kérdésben, hogy a nyomtatvány kitöltésére miért nem került sor. Nem valószínû azonban, hogy az a jelölt, aki a kisebbségi önkormányzati választáson indult, a helyi önkormányzati választáson tudatosan nem vállalta fel identitását és szándékosan lemondott a kedvezményes mandátumszerzés lehetõségérõl. Okkal feltételezhetõ ezért, hogy a választási iroda munkatársai nem tettek eleget tájékoztatási kötelezettségüknek.
A helyi önkormányzati választást több törvény és számos belügyminiszteri rendelet szabályozza, melyek alkalmazása során figyelembe kell venni az Országos Választási Bizottság állásfoglalásait is. E tetemes joganyag ismerete nem várható el a választópolgároktól, illetve a jelöltektõl, ezért jogos igény a részükrõl, hogy a választásokkal kapcsolatban szakszerû felvilágosítást kapjanak. Ennek érdekében a választási irodák tájékoztatási kötelezettségét több törvényi rendelkezés is deklarálja.
A választási iroda munkatársai nem befolyásolhatják a jelöltet abban, hogy felvállalja-e a helyi önkormányzati választásokon valamely kisebbség képviseletét. Tájékoztatási kötelezettségükbe azonban beleértendõ, hogy fel kell hívniuk a kisebbségi önkormányzati és a helyi önkormányzati választásokon egyaránt induló jelölt figyelmét a kedvezményes mandátumszerzés lehetõségére.
Ezek a panaszok a választást követõen már nem voltak orvosolhatók. A kisebbségi biztos arra hívhatta fel a jegyzõket, hogy a jövõben fokozott figyelmet fordítsanak a kisebbségi önkormányzat jogai érvényesülésének az elõsegítésére, mert így legalább tanácskozási joggal biztosított lehet a közösség képviselete a helyi önkormányzatban.
Összegzõ megállapítások, javaslatok
A kisebbségi kedvezménnyel való mandátumszerzés a jogi szabályozás hiányosságai miatt az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot eredményez. Fennáll annak a veszélye, hogy a kisebbségi közösséghez nem tartozó azon jelöltek, akik kellõ támogatottság hiányában más módon nem tudnának a képviselõ-testületbe jutni, visszaélnek a kisebbségi kedvezménnyel.
A jogalkotó két megoldás közül választhat:
1) Eltörli a kisebbségek kezdeményes mandátumszerzésének lehetõségét a helyi önkormányzati választásokon. Ez az intézmény a kisebbségek esélyegyenlõségét hivatott elõsegíteni, így a kedvezményes szabályok alkalmazása nem tekinthetõ alkotmányos jognak. E megoldás hátránya, hogy azokat a kisebbségeket is megfosztja a helyi közügyek intézésére jogosult testületben való részvételtõl, mely közösségek az általános szabályok szerint nem tudnak döntési joggal felruházott képviselethez jutni.
2) Megteremti annak jogszabályi garanciáit, hogy a kedvezményes mandátumszerzés lehetõségével csak a kisebbségi közösség élhessen. Az aktív választójog korlátozására ebben az esetben nincs lehetõség, így egyetlen megoldás marad: biztosítani kell, hogy a helyi önkormányzati választásokon csak az adott kisebbség tagjai indulhassanak kisebbségi jelöltként. Ennek érdekében ki kell dolgozni azokat az objektív kritériumokat, amelyeknek a kisebbségi jelölteknek meg kell felelniük. (Ezekrõl a feltételekrõl a kisebbségi önkormányzati jelöltek kapcsán részletes szólt a vizsgálati anyag.)
A kislistás rendszert a politikailag nem tagolt kisközösségekben való alkalmazásra dolgozták ki, ahol a jelöltekre elsõsorban nem szervezethez tartozásuk miatt, hanem személyes ismertségük alapján szavaznak. A jogalkotónak és a jogalkalmazó szerveknek törvényi kötelezettsége, hogy figyelemmel kísérjék a jogszabályok hatályosulását. Az eddigi négy általános választás tapasztalatainak felhasználásával szükséges volna annak vizsgálata, hogy indokolt-e a tízezer fõs településeknél megvonni a kislistás rendszer határát vagy felvethetõ a küszöb leszállítása.
A jogállási törvény hatályba lépése sajátos problémát vetett fel a helyi önkormányzatok esetében. A jogszabály elõírja, hogy az eskü letételéig a képviselõ nem gyakorolhatja jogait. Az eskü szövegét egy módosítás során – kodifikációs hiba miatt – kivették az Ötv-bõl. A helyi önkormányzati képviselõk ezért kénytelennek voltak a már nem hatályos szöveg alapján esküt tenni. A jogi szabályozás hiányosságát haladéktalanul pótolni kell.
3. A fõvárosi és az országos kisebbségi önkormányzati választások
A fõvárosi és az országos kisebbségi önkormányzatok tagjait a magyar jogrendszerben egyedülálló módon elektorok útján választják. A választás és a választhatóság joga a kisebbségi jelöltként megválasztott helyi önkormányzati és helyi kisebbségi önkormányzati képviselõket, továbbá a kisebbségi szószólókat illeti meg. Ezek hiányában lehetõség van arra, hogy a választópolgárok közvetlenül válasszanak településenként (fõvárosi kerületenként) egy elektort, akinek egyetlen jogosultsága, hogy közremûködhet a fõvárosi vagy az országos önkormányzat létrehozásában. A választás a kisebbségenként eltérõ idõpontokban megtartott gyûlések keretében történik. Az elektorok gyûlésének résztvevõi nyílt szavazással összeállítják a jelölõlistát. Jelölt az lehet, aki személyesen jelen van és megszerzi a elektorok legalább tíz százalékának támogatását. Az önkormányzat közgyûlésének választása a kislistás rendszer szabályai szerint történik, vagyis az elektorok legfeljebb annyi jelöltre szavazhatnak, ahány tagja a testületnek lehet.
3.1. A fõvárosi kisebbségi önkormányzatok jogállása
A kisebbségi önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének egyik alapvetõ kérdése, hogy szükséges-e a területi szint létrehozása. Egyes vélemények szerint diszkriminatív, hogy míg a fõvárosban létrejöhet kisebbségi önkormányzat, addig a megyékben nem. Különösen azok a kisebbségek sérelmezik ezt a helyzetet, amelyeknek a nyelvet beszélõ, a hagyományokat ápoló közösségei túlnyomórészt vidéken élnek. Egyes kisebbségek a hiányzó területi szintet a helyi kisebbségi önkormányzatok által alakított megyei szervezetekkel, szövetségekkel próbálják áthidalni. Ezzel szemben mások azzal érvelnek, hogy a fõvárosi kisebbségi önkormányzatok semmilyen érdemi tevékenységet nem folytatnak, ezért a mûködésükre fordított eszközöket helyesebb volna a kerületi kisebbségi önkormányzatok között felosztani.
Tény, hogy a fõvárosi kisebbségi önkormányzatoknak önálló, jogszabályban nevesített feladataik nincsenek. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint nem alkotmányellenes, ha ez a testület nem alakul meg, mert ha létrejön az országos kisebbségi önkormányzat, „van olyan szervezet, amely a nem mûködõ fõvárosi önkormányzat feladatait elvégezze”. Kijelenthetõ ezért, hogy a területi önkormányzati szint létrehozása (a fõvárosi önkormányzatok fenntartása) akkor indokolt, ha ez a rendszer érdemi feladatokkal felruházható. Ilyen tevékenység lehet – a megyei közgyûlésekkel analógiát alkalmazva – olyan kisebbségi intézmények (iskolák, múzeumok, egyéb kulturális intézmények) fenntartása, amelyeknek több településre (kerületre) kiterjedõ vonzáskörzetük van.
A területi szintnek nem kellene feltétlenül egybeesnie a mai megyékkel, hiszen közismert, hogy az Európai Unió területszervezési elveinek Magyarország hat régióra történõ felosztása felelne meg. Minderre figyelemmel hatástanulmányokon és széleskörû közvéleménykutatáson alapuló politikai döntés szükséges ahhoz, hogy a megyerendszer jövõbeli átalakításával párhuzamosan a kisebbségi önkormányzatok szervezete is a területi önkormányzati szintekhez igazodva épüljön ki.
3.2. Az országos kisebbségi önkormányzati választások elsõdleges tapasztalatai
A kisebbségi biztos az 1998-1999. évi választásokat követõen felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy elkerülhetetlen a választójogi rendelkezések módosítása, mert az országos önkormányzatok megalakítására vonatkozó szabályozás az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz. A legutóbbi választások tapasztalatai igazolták, hogy ez a megállapítás helytálló volt. A joganyag hiányosságait mindennél jobban érzékelteti, hogy még a megismételt elektori gyûlés megkezdése után is kérdéses volt: a legnagyobb magyarországi kisebbség meg tudja-e alakítani országos önkormányzatát.
A vizsgálat zárásakor még nem volt lehetõség a folyamatban lévõ országos kisebbségi önkormányzati választások átfogó értékelésére, azonban a jogi szabályozás jellegébõl adódó visszásságok már megfogalmazhatók voltak.
Összegzõ megállapítások javaslatok
Az országos önkormányzatok megválasztásának alapvetõ szabályait a Nektv. tartalmazza. A választás eljárási rendjét egy olyan belügyminiszteri rendelet állapítja meg, mely törvényben nem rendezett lényegi kérdéseket is szabályoz, így például a fõvárosi választói gyûlés határozatképességét. Az önkormányzati képviselõk – valamint a Nektv. utaló szabálya értelmében az országos kisebbségi önkormányzati tagok – választásáról törvényben kell rendelkezni, így a szabályozás szintje sérti a jogalkotási törvény elõírásait. Szükséges felhívni a figyelmet arra is, hogy a jogszabály felhatalmazó rendelkezései között tévesen jelölték meg a Ve. 153. § (1) bekezdését, az valójában nem jogosított fel az elektori gyûlések miniszteri rendeletben történõ szabályozására.
Az országos kisebbségi önkormányzatok választásának szabályozása nem felel meg annak az alkotmányos követelménynek, hogy a jogi normáknak világosnak, egyértelmûnek, mûködésüket tekintve kiszámíthatónak és elõreláthatónak kell lenniük a címzettjeik számára.
Ezt bizonyítja az a jogértelmezési vita, amely azt követõen bontakozott ki, hogy a Legfelsõbb Bíróság (LB) határozatképtelenség miatt megsemmisítette a 2003. január 11-i elektori gyûlés választási eredményét és az országos cigány önkormányzati választás megismétlését rendelte el. Egyes vélemények szerint az LB nem volt következetes, mert 1995-ben a hasonló körülmények között tartott országos cigány önkormányzati választást érvényesnek minõsítette. Az LB végzése kötelezõ erõvel bír, így a kisebbségi biztosnak nincs lehetõsége arra, hogy állást foglaljon a cigány elektori gyûlés határozatképességének kérdésében. Megállapítható azonban, hogy az országos önkormányzati választásról szóló törvényi rendelkezések egymásnak ellentmondó jogértelmezésekre adnak alapot.
Az országos önkormányzatok és az általuk képviselt kisebbségek közötti kapcsolatot az elektorok biztosítják. Ez a szabályozás csak akkor alkotmányos, ha az egyes kisebbségi közösségek – az általuk választott elektorok útján – maguk dönthetnek az önkormányzat feladat és hatásköreit gyakorló közgyûlés személyi összetételérõl. Jelenleg ez a követelmény nem garantált, hiszen az elektorokat nem kizárólag a kisebbségek választhatják saját tagjaik körébõl. A helyi kisebbségi önkormányzati és a helyi önkormányzati választások szabályozásának hiányosságai miatt az elektori rendszer nem biztosítja a kisebbségek országos önkormányzat létrehozásához való jogának érvényesülését.
A választhatóság joga minden magyar állampolgárt megilletõ alapvetõ jog, melyet csak alkotmányos cél érdekében és a szükséges mértékben lehet korlátozni. Az országos önkormányzatok választásakor ez a követelmény nem érvényesül, mert aki bármilyen okból – akár egészségügyi állapota miatt – nem tud személyesen megjelenni az elektorok gyûlésén, nem gyakorolhatja passzív választójogát. Ez a jogkorlátozás az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot idéz elõ.
Az országos kisebbségi önkormányzatok tagjait a kislistás rendszer szabályai szerint választják, így egyetlen közgyûlési helyhez sem jut az az elektori kör, amelynek jelöltjei a mandátumszerzéshez szükséges szavazatok legalább 50 százalékát nem érik el. A jogi szabályozás hiányosságai miatt nem biztosított, hogy az országos önkormányzatokban a tényleges támogatottságuk arányában jussanak képviselethez a különbözõ elektori csoportok[8].
A választási eredmények aránytalanságát fokozza, hogy minden elektornak egy szavazata van, függetlenül az általa képviselt kisebbségi csoport létszámától. Miután az 1300 fõ alatti községekben csak háromtagú kisebbségi önkormányzat alakítható, az ottani népesebb közösséget elviekben kevesebb elektor képviseli, mint azt a kisebb létszámú közösséget, mely egy nagyobb településen él. Ezt az aránytalanságot jelenleg csak az egyenlítheti ki, ha a község helyi önkormányzatában legalább kettõvel több kisebbségi képviselõ van, mint a nagyobb településen. Az arányos képviselet hiányában a kisebbségben lévõ elektori csoport nem minden esetben érdekelt abban, hogy közremûködjék az országos önkormányzat megalakításában[9]. A választási szabályok már a levezetõ elnök megválasztásakor, illetve a jelöltlista összeállításakor lehetõvé teszik annak felmérését, hogy mely szervezetek jelöltjeinek van reális esélyük a közgyûlési tagságra. Az ellentáborhoz tartozó elektorok távozásukkal – illetve azzal, hogy nem regisztráltatják magukat a szavazás elõtt – meghiúsíthatják az országos önkormányzat megalakulását.
Az önkormányzatok létrehozásához való jog érvényesülését veszélyezteti egyes kisebbségek esetében, hogy az elektorok nagy létszáma miatt szinte technikailag is kivitelezhetetlen a választás megtartása. Az Országos Cigány Önkormányzat megválasztására 4592 elektor jogosult, így elvileg ekkora tömeg regisztrálását és szavazását kell megszerveznie a választási irodának. Az elektori gyûlések legitimitását csökkenti, hogy az utazással és az akár egész napos eljárásban való részvétellel járó fáradalmakat sokan nem tudják vállalni, ezért nagy a távolmaradók aránya.
A fenti megállapítások alapján kijelenthetõ, hogy a hatályos szabályozás nem alkalmas az országos kisebbségi önkormányzatok tagjainak megválasztására. A jogalkotó a kisebbségek önkormányzat létrehozásához fûzõdõ jogának biztosítása érdekében több megoldás közül választhat:
1) Az országos kisebbségi önkormányzatok tagjait a listákra közvetlenül leadott szavazataikkal a településenként és kisebbségenként vezetett névjegyzékekbe felvett választópolgárok választanák meg[10]. Jelöltek azok lehetnének, akik a helyi önkormányzati választáson is választhatóak. Listát a bíróságon kisebbségi szervezetként bejegyzett szervezetek állíthatnának. A mandátumok elosztása arányosan történne. Ez a szabályozás alkalmazható volna az esetlegesen létrehozandó területi önkormányzatok megválasztásra is.
E választási rendszer elõnye volna, hogy közvetlenebb kapcsolatot teremtene az országos önkormányzatok és az általuk képviselt közösségek között. Egyértelmûbbé válna, hogy az egyes szervezek milyen mértékû támogatottságot tudhatnak maguk mögött. A választási eljárás egyszerûbbé és vélhetõen olcsóbbá válna, mert a helyi és az országos kisebbségi önkormányzatok tagjairól egyszerre lehetne szavazni. E szabályozás „gyenge pontja”, hogy a listát állító szervezetek között megjelenhetnek olyanok, amelyek mögött nincs tényleges kisebbségi közösség. A hatályos jogszabályok értelmében már tíz fõ alakíthat társadalmi szervezetet, melynek alapszabályában szabadon felvállalható a kisebbségek képviselete. A visszaélések kiküszöbölése érdekében szükséges lenne, hogy a kisebbségi szervezetnek meghatározott idejû, akár több éves tevékenységet kelljen igazolnia.
A lista bevezetése és az egyéni jelöltek kizárása mellett praktikus szempontok is szólnak. Az egyéni választókerületi rendszer kiépítése indokolatlan és megvalósíthatatlan volna, figyelemmel arra, hogy a kisebbségek nem tömbszerûen, hanem szórványokban élnek hazánkban. Szükségszerû lenne ezért, hogy az ország egész területe egy választási kerületnek minõsüljön. Emiatt óhatatlanul nagyobb szerephez jutna a kampány, a programok vetélkedése, mert olyan választók szavazatáért kellene megküzdeni, akik a földrajzi távolságok miatt csak a jelöltek egy részét ismerhetik személyesen. Ebben a rendszerben az egyéni jelöltek behozhatatlan hátránnyal indulnának, hiszen szinte semmi esélyük nem volna arra, hogy elképzeléseiket, céljaikat a választók szélesebb körének tudomására hozzák.
2) Az országos önkormányzati helyeket arányosan (például a képviselõk, testületek, a leadott szavazatok vagy a kisebbségi névjegyzékbe felvettek száma alapján) felosztanák a megyék vagy a régiók között. A közgyûlés tagjainak választását minden megyében külön tartanák[11]. Az aktív és a passzív választójog a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjait, a helyi önkormányzati kisebbségi képviselõket, valamint a szószólókat illetné meg. Miután a megszerezhetõ mandátumok elosztása arányosan történne, így biztosított volna, hogy az ország különbözõ területein élõ közösségek mindegyike képviselethez jusson a közgyûlésben. Elviekben kiküszöbölhetõek lennének azok a feszültségek, amelyek azért jelentkeznek, mert egyes megyék nem tartják megfelelõnek reprezentációjukat az országos önkormányzatban.[12]
III. A vizsgálat megállapításainak összefoglalása, a javasolt intézkedések
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa már évekkel ezelõtt felhívta a figyelmet a 2002. évi kisebbségi önkormányzati választásokon várható visszaélések veszélyére és a törvényalkotás szükségességére. Ennek ellenére a választásokat ismételten azoknak a jogszabályoknak az alapján bonyolították le, amelyekrõl már korábban bebizonyosodott, hogy alkalmatlanok a kisebbségek képviseletét hitelesen ellátó önkormányzati rendszer létrehozására.
A benyújtott panaszok és egyéb jelzések alapján kijelenthetõ, hogy valamennyi kisebbség körében elõfordultak visszaélések. Az „álkisebbségi” képviselõk fõként a fõvárosi kerületekben és a nagyobb településeken szerepeltek eredményesen, de volt erre példa kisközségekben is.
1) A helyi kisebbségi önkormányzatok számának jelentõs növekedése nem magyarázható kizárólag azzal, hogy a kisebbségek felismerték ennek az intézményrendszernek az elõnyeit és újabb településeken is szükségesnek tartották a képviseletüket ellátó testületek megválasztását. Az elõzõ ciklushoz képest emelkedett azoknak a kisebbségi önkormányzatoknak a száma, amelyek legitimitását maguk az érintett közösségek vitatják. A jogi szabályozás hiányosságai következtében olyan településeken is megalakulhattak a kisebbségi önkormányzatok, ahol nem élnek az állítólagosan képviselni kívánt kisebbségek. Számos esetben a megválasztott képviselõknek nincs semmilyen kötõdésük az általuk felvállalt közösséghez.
A kisebbségi autonómia védelmére létrehozott intézményrendszer alkotmányos alapja az önkormányzáshoz való jog. Az önkormányzatiság alapvetõ kritériuma, hogy kizárólag az adott közösség válassza meg tagjai körébõl a képviseletét ellátó testületet. Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságként értékelendõ, hogy ez a követelmény nem érvényesült, mindazok szavazhattak és jelöltként indulhattak a helyi kisebbségi önkormányzati választásokon, akik erre a helyi önkormányzati választásokon jogosultak voltak. A jövõben a kisebbségi önkormányzati választásokon tapasztalható visszaélések kizárása érdekében elkerülhetetlen az aktív és a passzív választójog gyakorlását garanciális jellegû feltételekhez kötni.
A jelölttel szemben megfogalmazható követelmények lehetnek:
a) nyilatkozzon az adott kisebbséghez tartozásáról;
b) kisebbségi szervezet támogatásával induljon a választásokon;
c) megfeleljen a kisebbségi közösség tagjával szemben támasztott – az érintett kisebbséggel együttmûködve kidolgozott – objektív kritériumoknak.
Annak érdekében, hogy csak a képviselt közösség tagjai szavazzanak a jelöltekrõl, két, egymáshoz kapcsolódó megoldás vethetõ fel: a kisebbségi választójogi névjegyzék bevezetése valamint a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzati választások eltérõ idõpontban, illetve különbözõ szavazóhelyiségekben történõ lebonyolítása.
Az önkormányzáshoz való jog érvényesülése érdekében a kisebbségi biztos a választás további szakaszait – a kezdeményezést, a választás kitûzését, a jelöltállítást, a kampányt és a jogorvoslati eljárást – érintõ, valamint a képviselõk jogállásával kapcsolatos törvénymódosítást is javasol.
2) A helyi önkormányzati választásokon induló kisebbségi jelöltek kedvezményes mandátumszerzésének szabályozása az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz. Ennek orvoslása két módon történhet: meg kell szüntetni a könnyített feltételekkel való mandátumhoz jutás lehetõségét vagy biztosítani kell, hogy kizárólag a közösség tagjai élhessenek ezzel a kedvezménnyel.
3) A kisebbségi önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének egyik alapvetõ kérdése, hogy szükséges-e a területi szint létrehozása. A fõvárosi – és az esetlegesen létrehozandó megyei vagy regionális – kisebbségi önkormányzatok választására vonatkozó szabályok kidolgozása elõtt annak vizsgálata szükséges, hogy meghatározható-e számukra olyan feladatkör, amely szükségessé teszi a kisebbségek területi képviseletének megteremtését.
A helyi önkormányzati kisebbségi képviselõk és a helyi kisebbségi önkormányzati tagok esetében nem biztosított, hogy a képviselt közösséghez tartozzanak, ezért az elektorok útján történõ választás nem garantálja az országos önkormányzat létrehozásához fûzõdõ jog érvényesülését. A szabályozás az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot eredményez azért is, mert:
a) a rendeletben történõ szabályozás nem felel meg a jogalkotási törvény elõírásainak;
b)a választójogi rendelkezések nem világosak, egyértelmûek és kiszámíthatóak;
c) a választhatóság jogát indokolatlanul korlátozza, hogy a joggyakorlás feltétele az elektorok gyûlésén való személyes megjelenés;
d) nem biztosított, hogy a közgyûlésben a valós támogatottságuk arányában jussanak képviselethez a különbözõ elektori csoportok;
A kisebbségi biztos két megoldás javasol az országos önkormányzatok tagjainak megválasztására: a kisebbségi névjegyzékben szereplõ választópolgárok közvetlenül szavazzanak a kisebbségi szervezetek listáin szereplõ jelöltekre vagy a betölthetõ közgyûlési helyeket arányosan osszák fel a megyék (régiók) között.
I. A kisebbségek önkormányzatok létrehozásához fûzõdõ alkotmányos jogának érvényesülése érdekében a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján azzal a
j o g a l k o t á s i j a v a s l a t t a l
fordul a belügyminiszterhez, hogy a feladat és hatáskörérõl szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva, a vizsgálat megállapításainak figyelembevételével, az érintett szaktárcák bevonásával készítse elõ a helyi kisebbségi önkormányzati és az országos kisebbségi önkormányzati képviselõk választását szabályozó, valamint a helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény módosításáról rendelkezõ törvényjavaslatok tervezetét.
A jogszabály-elõkészítés során olyan jogi garanciákat dolgozzanak ki, amelyek biztosítják, hogy
1) a helyi és az országos kisebbségi önkormányzati választásokon kizárólag a képviselt közösséghez tartozó jelölt indulhasson;
2) a helyi és az országos kisebbségi önkormányzati választásokon csak a képviselt közösség tagjai szavazhassanak;
3) a helyi önkormányzati választásokon ne lehessen visszaélni a kisebbségi jelöltek kedvezményes mandátumszerzésének lehetõségével;
4) érvényesülhessen a képviselt közösségnek a kisebbségi önkormányzat létrehozására irányuló szándéka, így
a) a tévesen vagy hiányosan kitöltött választási kezdeményezést – törvényben meghatározott határidõn belül, a választási szerv felhívására – a választópolgár kijavíthassa, illetve a hiányokat pótolhassa, feltéve, hogy az általa megadott adatokból a személyazonossága megállapítható,
b) a választási kezdeményezés benyújtására megfelelõ határidõ álljon rendelkezésre,
c) a jelölteknek olyan számú ajánlást kelljen összegyûjteniük, mely tényleges támogatottságot fejez ki;
5) a kisebbségi önkormányzati és a helyi önkormányzati választásokon hatékonyabban lehessen fellépni a választás tisztaságát sértõ cselekményekkel, személyekkel szemben;
6) a jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében a választási bizottságok kifogással megtámadható döntéseirõl a választópolgárok közzététel (helyben szokásos módon való kihirdetés) útján tudomást szerezhessenek.
II. A jogállamiság elvébõl eredõ jogbiztonság követelményének, valamint az önkormányzáshoz való jognak az érvényesülése érdekében a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján azzal a
j o g a l k o t á s i j a v a s l a t t a l
fordul
1) a belügyminiszterhez, hogy a feladat és hatáskörérõl szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdés k) pontjában kapott felhatalmazás alapján készítse elõ a helyi önkormányzati képviselõk esküszövegének jogi szabályozását.
2) a Miniszterelnöki Hivatalt vezetõ miniszterhez, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos kormányzati feladatok fõ felelõseként készítse elõ a kisebbségi önkormányzati képviselõk jogállására vonatkozó törvényjavaslat tervezetét, különös figyelemmel az összeférhetetlenség eseteinek szabályozására.
III. A választójogi szabályozás továbbfejlesztése érdekében a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-(1) bekezdése alapján azzal az
a j á n l á s s a l
fordul a belügyminiszterhez, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 44. §-ában meghatározott feladatkörében eljárva vizsgálja meg:
1) indokolt-e a kislistás választási rendszer szabályainak alkalmazhatóságát a 10.000 fõs településeknél megvonni;
2) beilleszthetõ-e a választási eljárás szabályai közé, hogy – kivételes méltánylást érdemlõ esetekben – a jogorvoslati határidõ önhibán kívüli túllépése miatt igazolási kérelmet lehessen elõterjeszteni.
Budapest, 2003. március 3.
(Dr. Kaltenbach Jenõ)
[1] A vizsgálatot Belánszki Gyula és Magicz András végezte, Puskás Dóra és Varjú Gabriella segítõ közremûködésével.
[2] Az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelmérõl szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményének kihirdetésérõl szóló 1999. évi XXXIV. törvény 3. cikke.
[3] Az elõzõekben már szó volt arról, hogy a választás egy más szakaszában, a kezdeményezéskor jelenleg is nyilatkozatot kell tenni az adott kisebbséghez tartozásról.
[4] Ez az ügy nyilvánvalóvá tette, hogy jelenleg a joggal való visszaélés ilyen egyértelmû esetével szemben sem lehet jogi úton fellépni.
[5] Ezt a követelményt az Alkotmánybíróság a 24/1999.(VI.30) AB határozatban fogalmazta meg.
[6] 809/B/1998. AB határozat
[7] A vizsgálati anyag a „Jelentés a kisebbségi jogok érvényesülésérõl a kisebbségi önkormányzatok 2002. évi mûködési tapasztalatai alapján” címet viseli. A vizsgálat elsõ szakaszában kérdõíves felmérés folyt Baranya és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye kisebbségi önkormányzatai körében. Az adatgyûjtés azokra a települési önkormányzatokra is kiterjedt, ahol kisebbségi önkormányzatok mûködtek.
[8] A Magyarországi Németek Országos Önkormányzata úgy próbálta korrigálni a választási rendszer visszásságait, hogy az elektorok gyûlése elõtt a kisebbségi önkormányzatok számának figyelembevételével a megyei szövetségek „felosztották” maguk között a közgyûlési helyeket. Az egyes szövetségek jelöltjei felkerültek a közös listára, így a választás lényegében ennek a megállapodásnak a „jóváhagyása” volt.
[9] Így például a korábbi Örmény Országos Önkormányzat tagjainak többségét adó Arménia Népe Kulturális Egyesület – miután az általa „álkisebbséginek” tekintett, más szervezethez tartozó elektorok többségbe kerültek – nem vett részt az elektorok gyûlésén.
[10] A kisebbségi névjegyzék kérdéseivel a helyi kisebbségi önkormányzati választásokat értékelõ alfejezet foglalkozik.
[11] Ez a megoldás lényegében megfelelne a német és a szlovák kisebbség által jelenleg jogszabályi felhatalmazás nélkül alkalmazott – az elõzõekben ismertetett– eljárási gyakorlatnak.
[12] Erre a legszemléletesebb példa, hogy az Országos Horvát Önkormányzat megválasztása után a baranyai elektorok tiltakozásul elhagyták az ülést, mert tizennyolc jelöltjük helyett csak tizenhatot választottak a közgyûlés tagjává.