Jelentés a nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról

Bevezetés

Az “anyaállamok” által a más országok állampolgárainak számító és külföldön élõ (a továbbiakban: “lakóhely szerinti állam”), a nemzeti közösséghez tartozó személyek /2/ (a továbbiakban: “határain kívül élõ kisebbségek”) iránt érzett felelõsség nem új jelenség a nemzetközi jogban.

/1/ Bõvebb leírásért lásd: J. Marko, E. Lantscher and R. Medda, Protection of National Minorities through Bilateral Agreements in South-Eastern Europe, 2001.

A nemzetközi szokásjog néhány általános elvén túlmenõen a vonatkozó nemzetközi egyezmények az állampolgárság szerinti országokra ruházzák azt a feladatot, hogy határokon belül élõ valamennyi személy számára biztosítsák az alapvetõ emberi jogok, ideértve a kisebbségi jogok gyakorlását. Ezen egyezmények értelmében az egész nemzetközi közösségre hárul az a szerep, hogy ellenõrizze a vállalt kötelezettségeknek a lakóhely szerinti államok által történõ betartását. /3/ Az anyaállamok azonban kinyilvánították azon kívánságukat, hogy – párhuzamosan a vonatkozó nemzetközi együttmûködés keretei között életre hívott fórumokkal /4/ – aktívabban és közvetlenebb módon szeretnének beavatkozni a nemzeti kisebbségeik érdekében.

A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos két- és többoldalú egyezmények megkötése az érintett állampolgárság szerinti államokkal az anyaállamok rendelkezésére álló legfontosabb eszköz e tekintetben.

A kisebbségvédelemmel kapcsolatos, kétoldalú egyezményekre alapozó megközelítéssel elsõ ízben az Orosz, az Osztrák–Magyar és Ottomán Birodalom összeomlását követõen próbálkoztak a Népszövetség égisze alatt. /5/ Ezt a megközelítést alkalmazták a második világháborút követõen is. Dél-Tirol esete kimondottan érdekes ebbõl a szempontból. A Saint-Germain en Laye-i békeszerzõdést (1919) követõen Dél-Tirolt Olaszországhoz csatolták a helyi lakosság (néhány ezer olasz és 280 ezer – olasz állampolgárságot szerzõ – dél-tiroli) akarata ellenére. A fasizmus éveiben a szóban forgó kisebbség nem részesedett védelemben. 1945-ben a dél-tiroliak deklarálták az önrendelkezéshez való jogukat. Ennek ellensúlyozására a Szövetségesek arra ösztönözték Olaszországot és Ausztriát, hogy kétoldalú egyezmény keretében rendezzék a kérdést, amely végül is 1946. szeptember 4-én megköttetett (Gruber-de Gasperi Egyezmény néven, mely késõbb a Szövetséges Hatalmak és Olaszország között 1947. február 10-én aláírt békeszerzõdés része lett). Az egyezmény értelmében a régió korlátozott autonómiára tett szert. Az Ausztria teljes függetlenségét helyreállító 1955. május 15-i Bécsi Szerzõdés után Ausztria az egyezmény teljesebb megvalósítására törekedett, ezért további kétoldalú tárgyalásokat kezdeményezett Olaszországgal, amitõl ez utóbbi az 1958–61 közötti idõszakban elzárkózott. 1959-ben Ausztria az ENSZ Közgyûlése elé vitte a kérdést, amely két, 1960-ban és 1961-ben elfogadott határozatban sürgette Olaszországot és Ausztriát a tárgyalások megkezdésére. Ezzel az ENSZ Közgyûlése implicite elismerte Ausztria azon jogát, hogy a Párizsi Békeszerzõdés értelmében felelõséggel viseltessék a dél-tiroliak sorsa iránt. A konfliktus eszkalálódása terrorista támadásokat eredményezett. 1969-ben születtek meg a dél-tiroli kisebbségnek kedvezményeket biztosító “csomag-megállapodások” (“pacchetto”). 1992 nyarán az osztrák kormány nyilatkozatott tett közzé arról, hogy Olaszország maradéktalanul eleget tett a megállapodásoknak. 1996-ben Ausztria és Olaszország értesítette az ENSZ-et, hogy kölcsönösen elfogadható megállapodás született a kérdésben. Ausztria továbbra is ellenõrzi a “csomagok” megvalósítását és Olaszország, a két ország között meglévõ jó kapcsolatok fényében, nem vitatja Ausztria ezen jogát.

1990-ben, a hidegháború lezárulását és a kommunista rendszerek bukását követõen a kisebbségek védelme kiemelt kérdés lett, és még nyilvánvalóbbá vált Kelet- és Közép-Európa országainak azon vágya, hogy meghatározó szerepet játsszanak a határaikon kívül élõ kisebbségeik védelmében. /6/

A kérdéses években elfogadott alkotmányok közül több is tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében az anyaállamok felelõsséggel tartoznak a határaikon kívül élõ kisebbségeikért, továbbá elõsegítik és erõsítik azok kapcsolatát az anyaállammal.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának (módosítva 1989-ben) 6. cikkelye például leszögezi, hogy:

A Román Köztársaság Alkotmányának (1991) 7. cikkelye szerint:

A Szlovén Köztársaság Alkotmányának (1991) 5. cikkelye értelmében többek között:

A Macedón Köztársaság Alkotmányának (1991) 49. cikkelye leszögezi, hogy:

A Horvát Köztársaság Alkotmányának (1991) 10. cikkelye szerint:

Az Ukrán Köztársaság Alkotmányának (1996) 12. cikkelye hasonlóképpen rögzíti:

A Lengyel Köztársaság Alkotmányának (1997) 6. cikkelye szerint:

A Szlovák Köztársaság Alkotmányának (módosítva 2001-ben) 7a cikkelye szerint:

Ugyanebben az idõszakban a kisebbségvédelem egyezményes kereteken keresztül történõ kezelése ismételten elõtérbe került — méghozzá igen széles körben. Németország a határai biztosítása és a második világháborút követõen a közép- és kelet-európai országok fennhatósága alá került német kisebbségek jogai védelme érdekében barátsági, együttmûködési és partnerségi megállapodásokat kötött Lengyelországgal, Bulgáriával, Magyarországgal és Romániával. /7/ Magyarország hasonló egyezményeket kötött három szomszédos országgal: Ukrajnával, Horvátországgal és Szlovéniával. /8/

A fenti kétoldalú egyezmények alkalmasak voltak arra, hogy számottevõen enyhítsék az anyaállamok és a lakóhely szerinti államok közötti feszültségeket, annyira, hogy elvezethettek kötelezettségek vállalásához kényes kérdésekben, míg a többoldalú egyezmények csak az adott kérdések közvetett megközelítésére alkalmasak. /9/ Mindezeken túlmenõen ezek az egyezmények lehetõvé teszik az egyes nemzeti kisebbségek egyedi jellegzetességeinek és szükségleteinek, valamint a sajátos történelmi, politikai és társadalmi környezetnek a közvetlen figyelembe vételét.

Ennek következtében az Európai Unió vonzó eszköznek tartotta a kétoldalú egyezményeket Közép- és Kelet-Európa stabilitásának szavatolására. 1993-ben az Európai Unió elfogadott és elindított egy francia kezdeményezést (“Balladur-kezdeményezés”), amely a Stabilitási Paktum aláírásáig vezetett. Ennek célkitûzése a “stabilitás megteremtése a jószomszédi kapcsolatok elõmozdítása révén, beleértve a határok, kisebbségek ügyét, a regionális együttmûködést és a demokratikus intézmények megszilárdítását együttmûködési programok révén minden olyan területen, amely hozzájárulhat a célok eléréséhez.” /10/ Az 1995-ben elfogadott és 52 ország által aláírt Stabilitási Paktum vonatkozott Bulgáriára, a Cseh Köztársaságra, Észtországra, Magyarországra, Lettországra, Litvániára, Lengyelországra, Romániára és Szlovákiára, amelyek közül mindegyik ország jelezte az Európai Unióhoz történõ csatlakozási szándékát. A fenti államokat a Stabilitási Paktum felszólította “a jószomszédi kapcsolatok erõsítésére valamennyi területen, ideértve a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait”. A kapcsolatok elmélyítése megkövetelte a szuverén egyenlõség elvének hatékony alkalmazását, a szuverenitásból eredõ jogok tiszteletben tartását, az erõvel való fenyegetés és az erõ alkalmazásának mellõzését, a határok sérthetetlenségét, a viták békés rendezését, az egymás belügyeibe való be nem avatkozást, az emberi jogok, ideértve a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartását, az alapvetõ szabadságjogok, így a gondolat- és vallásszabadság, a népek egyenlõségének és önrendelkezési szabadságának tiszteletben tartását, az államok közötti együttmûködését és a nemzetközi jogból eredõ kötelezettségek jóhiszemû teljesítését. /11/

Mintegy száz már létezõ és új kétoldalú és regionális, többek között a kisebbségvédelemre vonatkozó együttmûködési megállapodás vált a Stabilitási Paktum részévé.

A Stabilitási Paktumban részes államok kötelezettséget vállaltak a Zárónyilatkozatban az EBESZ által megfogalmazott elvek tiszteletben tartására. Amennyiben gondok merülnének fel az egyezmények tiszteletben tartásával kapcsolatban, úgy az EBESZ meglévõ intézményeire és procedúráira hagyatkozhatnának a konfliktus megelõzése és a viták békés rendezése érdekében. Ezek között a procedúrák között található a Nemzeti Kisebbsége Fõbiztosával folytatandó konzultáció (A Zárónyilatkozat 15. cikkelye) éppúgy, mint az egyezmények értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos vitáknak a Nemzetközi Békéltetõ és Döntõbíróság elé történõ utalása (a Zárónyilatkozat 16. cikkelye).

A Stabilitási Paktumhoz kapcsolódóan két további kétoldalú egyezmény megkötésére került sor Magyarország és Szlovákia (1995), valamint Magyarország és Románia (1996) között. /12/

Amint az köztudott, nincs stabilitás és béke a nemzeti kisebbségek részére biztosított megfelelõ védelem nélkül. Ennek megfelelõen valamennyi kérdéses kétoldalú egyezmény a baráti kapcsolatokról tartalmaz az érintett /13/ kisebbségekre vonatkozó rendelkezéseket. /14/ E kétoldalú egyezmények keretén belül az anyaállamok igyekeznek magas fokú védelmet kieszközölni és biztosítani a határaikon túl élõ kisebbségeik számára, míg a lakóhely szerinti állam a határaikon belül élõ kisebbségekkel szembeni egyenlõ bánásmódra és azok integrálására törekszik, így megõrizve határai integritását.

Néhány esetben a barátsági egyezmények utalnak a már meglévõ, kimondottan a kisebbségekre vonatkozó megállapodásokra (például a magyar–szlovén együttmûködési egyezmény a Magyar Köztársaságban élõ szlovén kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élõ magyar kisebbség számára biztosítandó különleges jogokról szóló, 1992. november 6-án aláírt konvenciót követi, akárcsak az Egyezmény a Magyar Köztársaság és Ukrajna között a Jószomszédi Kapcsolatok és Együttmûködés alapjairól, amely a Magyar Köztársaság és a Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság közötti, a nemzeti kisebbségek jogai biztosítása terén történõ együttmûködés elveirõl szóló, 1991. május 31-én aláírt deklarációra utal.)

Más esetekben egy a kisebbségekkel foglalkozó specifikus egyezmény idõben követi a kétoldalú megállapodásokat. Például a Magyar Köztársaság és Horvátország közötti Baráti Kapcsolatokról és Együttmûködésrõl szóló Egyezményt késõbb egészítette ki a Horvátországi magyar kisebbség és a magyarországi horvát kisebbség védelmérõl szóló konvenció (1995. április 5.). A Magyar Köztársaság és az Orosz Föderáció közötti, a nemzeti kisebbségek jogai biztosítása terén történõ együttmûködés elveirõl szóló, 1992. november 11-én elfogadott deklaráció szintén idõben követi és utal a Magyar Köztársaság és az Orosz Szovjet Szövetségi Szocialista Köztársaság közötti Baráti Kapcsolatokról és Együttmûködésrõl szóló 1991. december 6-i Egyezményre.

Ezek az egyezmények és konvenciók rendszerint kölcsönös kötelezettség-vállalást tartalmaznak a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos nemzetközi normák és elvek tiszteletben tartására. Nem egy esetben kötelezõ erõvel egyébként nem bíró jogi rendelkezéseket is tartalmaznak, mint például az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének 1201 (1993) számú ajánlása és az EBEÉ koppenhágai nyilatkozata (1990), ami által ezek a rendelkezések is kötelezõ érvényûvé válnak az adott országok közötti kapcsolatokban.

A kérdéses egyezmények tartalmának részletes összehasonlító elemzése messze túlmutat e Jelentés célkitûzésén. Éppen ezért itt elég rámutatni arra, hogy a kérdéses egyezmények egyfajta “klasszikus” alapjogokat biztosítanak (az identitásválasztás joga, nyelvi, kulturális és oktatási jogok, a médiák használatával kapcsolatos jogok, szólás- és gyülekezési szabadság, vallásszabadság, a döntéshozatali folyamatban való részvétel joga). Néha, bár ez ritkábban fordul elõ, az egyezmények jogokat fogalmaznak meg a határ menti kapcsolatokkal és az építészeti örökség védelmével összefüggésben. Némely egyezmény kollektív jogokat, vagy bizonyos fokú autonómiát biztosít, míg némely egyezmény elsõsorban a kisebbségekhez tartozó személyeknek a lakóhely szerinti állammal szemben fennálló kötelezettségeire helyezi a hangsúlyt.

Ezek az egyezmények többé–kevésbé keretegyezmények: a gyakorlatba való átültetésükhöz külön jogszabályokra, vagy adott kérdésekre vonatkozó kormányközi megállapodásokra van szükség.

Az egyezmények alkalmazása két eltérõ kérdést vet fel: egyrészt a szerzõdõ feleknek tiszteletben kell tartaniuk a kölcsönösen vállalt kötelezettségeiket, másrészt kétoldalú tárgyalásokat kell folytatniuk az egyezmények tárgyául szolgáló kérdésekrõl azzal a szándékkal, hogy további, vagy más kötelezettségeket vállalhassanak. Az egyezmények hatékony és helyes alkalmazására ugyanakkor általában nem vonatkozik semmiféle jogi szabályozás: tény, hogy a fenti egyezmények egyike sem határoz meg bírósági, vagy jogi ellenõrzõ mechanizmusokat. /15/ Az alkalmazással összefüggõ kérdéseket inkább kormányközi vegyes bizottságokra bízzák (a kisebbségek képviselõi rendszerint ott vannak a kormányzati küldöttségekben, de nem rendelkeznek vétójoggal). E bizottságok összehívására rendszeres idõközönként, vagy szükség szerint kerül sor és általában felhatalmazásuk van arra, hogy javaslatot tegyenek kormányuknak az egyezmények végrehajtásával, vagy akár a módosításával kapcsolatban.

Nincsenek meghatározott szankciók arra az esetre, ha valamely szerzõdõ fél nem teljesítené az egyezményt.

Mivel ezen egyezmények többsége a Stabilitási Paktum részévé vált, bármely állam kérhetné a Nemzetközi Békéltetõ és Döntõbíróságtól valamely vitás kérdés megoldását, vagy valamely szóban forgó kétoldalú egyezmény rendelkezésének értelmezését. A gyakorlatban azonban erre sosem került sor. Továbbá, az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Fõbiztosának segítsége is igénybe vehetõ a Stabilitási Paktum Zárónyilatkozata 15. cikkelyének értelmében, de erre sem volt eddig példa.

A fentieken túlmenõen, amennyire a kérdéses egyezmények megtestesítik a Keretegyezmény rendelkezéseit, az egyezmények alkalmazása, ha csak indirekten is, de az illetékes tanácsadó bizottság, illetve az Európa Tanács Miniszteri Tanácsának hatáskörébe tartozik. Ha csak áttételesen is, de az államok valóban rendelkezésre bocsátottak ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos részletes információkat a jelentéseikben.

Ami az államokon belüli jogorvoslati lehetõségeket illeti, azokban az államokban, amelyekben az alkotmány rendelkezései lehetõvé teszik a (nemzetközi) egyezmények rendelkezéseinek közvetlen alkalmazását (a hazai jogrendbe történõ átültetés nélkül), még nem éltek azzal az elméleti lehetõséggel, hogy hazai bíróság elé vigyék egy automatikusan alkalmazást nyerõ egyezmény megsértésének ügyét (és kicsi a valószínûsége annak, hogy erre a késõbbiekben sor kerül, elsõsorban a jogalkalmazók e lehetõséggel kapcsolatos tájékozatlansága miatt).

Ebbõl következik, hogy a dolgok mai állása szerint ha valamelyik szerzõdõ fél elzárkózik az egyezmény alkalmazásával kapcsolatos kétoldalú tárgyalásoktól, úgy csak másik szerzõdõ fél, vagy a nemzetközi közösség politikai nyomásgyakorlása veheti rá erre.

A tárgyalásoktól való elzárkózás nem csak az egyezményben vállalt, a kérdéses egyezmény alkalmazásához szükséges intézkedésekrõl szóló tárgyalásokra vonatkozó konkrét kötelezettséggel (a pacta sunt servanda elvével) lenne ellentétes, hanem a nemzetközi jog azon általános elvével is, amely szerint “az egymással fennálló kapcsolataikban az államoknak a jószomszédi viszony elve és szabályai szerint kell eljárniuk, amelyeknek meg kell határozniuk cselekedeteiket a nemzetközi kapcsolatokban, különösen a helyi és regionális viszonyok között”. /16/

A kétoldalú egyezményeken és az azokat a gyakorlatba átültetõ hazai jogszabályokon és egyéb szabályokon túlmenõen számos európai állam külön jogszabályokat vagy rendelkezéseket alkotott, amelyek különleges kedvezményeket, így kedvezményes elbánást biztosítanak a határaikon túl élõ kisebbségeikhez tartozó személyek számára. /18/

Az alábbi törvényeket érdemes megjegyezni a kérdéssel kapcsolatban:

• A dél-tiroli és osztrák állampolgárok egyes igazgatási kérdésekben való egyenlõségérõl szóló törvény, 1979. január 25. (Ausztria) (a továbbiakban: “az osztrák törvény”, vagy OT) /19/

• A külhoni szlovákokról és egyes törvények módosításáról, kiegészítésérõl szóló, 1997. február 14-i, 70. számú törvény (Szlovákia) (a továbbiakban: “a szlovák törvény”, vagy SZT)

• A világ bármely részén élõ románoknak biztosított támogatásról szóló törvény, 1998. július 15., (Románia) (a továbbiakban: “a román törvény”, vagy RT)

• Az Orosz Föderációnak a külföldön élõ honfitársakkal kapcsolatos hivatalos politikájáról szóló szövetségi törvény, 1999. március, (Orosz Föderáció) (a továbbiakban: “az orosz törvény”, vagy OT)

• A Bolgár Köztársaság határain kívül élõ bolgárokról szóló törvény, 2000. április 11., (Bulgária) (a továbbiakban: “a bolgár törvény”, vagy BT)

• A szlovéniai és horvátországi olasz kisebbség kedvezményeirõl szóló 2001. március 21-i 73. Törvény (a Friuli–Venezia Giulia régió, Belluno tartomány és a vele szomszédos területek gazdasági tevékenységének és nemzetközi együttmûködésének fejlesztésérõl szóló 1991. január 9-i 19. jogszabály 14. cikkelyének 2. §-ának hatályát meghosszabbító rendelkezés.) (Olaszország) (a továbbiakban: “az olasz törvény”, vagy az OLT)

• A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény, 2001. június 19. (2002. január 1-én válik hatályossá) (Magyarország) (a továbbiakban: “a magyar törvény”, vagy MT).

Ugyancsak említést érdemelnek az alábbi jogszabályok:

• A Szlovén Parlament határozata a szomszédos országokban élõ szlovén kisebbségek helyzetérõl és a Szlovén Köztársaság állami és egyéb szerveinek velük kapcsolatos teendõirõl (1996. június 27.)

• A Belügyminiszter, a Védelmi Miniszter, a Külügyminiszter, a Munkaügyi Miniszter és a Közrendészeti Miniszter 4000/3/10e számú, 1998. április 15–29-i közös miniszteri határozata a görög származású albán állampolgárságú személyek részére kiállítandó különleges személyi igazolvány feltételeirõl, érvényességérõl és eljárási rendjérõl (Görögország) (a továbbiakban: “a görög miniszteri határozat”, vagy GMH)

A román és az olasz törvény a határaikon kívül élõ “közösségeik” és “kisebbségeik” említésére szorítkozik. A többi vizsgált törvény ezzel szemben részletesen meghatározza azokat a kritériumokat, amelyeknek az egyénnek eleget kell tennie annak érdekében, hogy a törvény rá is alkalmazható legyen. Ezek a kritériumok az alábbiak:

Ez a kritérium e törvények ugyan azon gondolatmenetébõl ered és ennek következtében valamennyi vizsgált jogszabályban megtalálható (az orosz törvény részleges kivételével). Nincs minden esetben egyértelmûen meghatározva (lásd a már említett román és olasz törvényeket, a bolgár törvény nem említi ezt mint kritériumot a 2. cikkelyben, de a második fejezetben már igen.) A magyar törvény leszögezi, hogy a magyar állampolgárságot nem önkéntes lemondás következtében kellett elveszíteni a múltban ahhoz, hogy az egyén a törvény hatálya alá essen.

Míg az olasz és román törvény nem tartalmaz egyértelmû kritériumokat a nemzetiségre vonatkozóan, a többi vizsgált törvény, ha eltérõ mértékben is, de igen.

A szlovák törvény értelmében a szlovák “nemzeti származás” akár “három generációval korábbi közvetlen elõd” esetében is fennáll (SZT 2. cikkely 3. §). A bolgár törvény értelmében legalább egy bolgár származású felmenõvel kell rendelkezni (BT 2. cikkely). A magyar törvény szerint magyar “nemzetiségû” az, aki annak vallja magát (MT 1. cikkely). Az oroszok esetében honfitársak azok, akik “azonos nyelven, vallásban, kultúrában, hagyományokban és szokásokban osztoznak, továbbá ezek közvetlen leszármazottai” (OT 1. cikkely).

A nemzetiséghez tartozás igazolására a szlovák törvény egy “igazoló okiratot” tesz szükségessé, amely lehet születési anyakönyvi kivonat, keresztlevél, a nyilvántartási hivatal ilyen értelmû nyilatkozata, “nemzetiséget bizonyító okirat”, vagy állandó tartózkodási engedély, ezek hiányában külföldön lévõ szlovák honfitársi szervezet írásos tanúsítványa, vagy két szlovák kivándorolt társának nyilatkozata szükséges (SZT 2. cikkely 4. §). A bolgár törvény értelmében az igazolást külföldi hatóságnak, a külföldön élõ bolgárok egyesületének, vagy a bolgár ortodox egyháznak kell kiállítania, ezek hiányában a bolgár származást bírói úton is igazolni lehet (BT 3. cikkely). Az egyén “szabad akaratán kívül” az orosz törvény a korábbi szovjet, vagy orosz állampolgárságot, vagy az Oroszország/SZU/OSZSZSZK területén való tartózkodást, vagy kivándoroltaktól való közvetlen származást tanúsító “igazoló okiratokat” ír elõ (ORT 4. cikkely).

A magyar származás igazolása összetettebb folyamat. Míg a szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény 1. cikkelyének 1. §-a úgy értelmezhetõ, hogy a magyar igazolványért folyamodó nyilatkozata elégséges, úgy tûnik /20/, hogy a szomszédos országokban a magyar nemzeti közösségeket képviselõ szervezeteknek vizsgálniuk kell a kérvényezõ magyar származását az elõírt ajánlás kiállítása – vagy megtagadása – elõtt. Ugyanakkor a törvény nem részletezi azt, hogy a kérdéses szervezetek milyen kritériumokat alkalmaznak ennek során.

A bolgár és az orosz törvény elõírásai értelmében az érintett személynek egy idegen állam területén kell állandó lakhellyel rendelkeznie (a kérdéses törvények 2. illetve 1. cikkelyei). Hasonlóan rendelkezik a román törvény is (1. cikkely). A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény értelmében csak a valamely szomszédos országban (kivétel ez alól Ausztria) élõk jogosultak a kérdéses kedvezmények igénybe vételére (1. cikkely 1. §). Az olasz törvény kizárólag a horvátországi és szlovéniai olasz kisebbségre vonatkozik. /21/

Ezt a követelményt a szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény tartalmazza (1. cikkely 1. §). Tény, hogy a magyarországi állandó tartózkodási engedély megszerzése alapul szolgál a “Magyar Igazolvány” visszavonásához (21. cikkely 3 (b) §). Ezzel szemben a szlovák törvény arra ösztönzi a külhoni szlovákokat, hogy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodjanak (SZT 5. cikkely 3. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben három éves tartózkodási engedély is (GMH 3. cikkely).

A szlovák törvény értelmében a “kivándoroltnak” legalább passzív szlovák nyelvismerettel kell rendelkeznie, amit tevékenységének eredményeivel, a tartózkodási helye szerint illetékes szlovák szervezet írásos igazolásával, vagy legalább két szlovák kivándorolt nyilatkozatával tanúsíthat (SZT 2. cikkely 6. és 7. §-ok).

A szlovák törvény feltételezi a szlovák kultúra alapszintû ismeretét, amit a nyelvismerettel azonos módon igazolható (lásd fent). A bolgár törvény “bolgár nemzeti öntudatot” vár el (BT 2. cikkely).

A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény értelmében a kérelmezõvel együtt élõ házastárs és kiskorú gyermekek jogosultak a törvény biztosította kedvezmények és támogatások igénybe vételére (1. cikkely 2. §). A görög miniszteri határozat kiterjeszti a görög származású albán állampolgárok számára biztosított kedvezményeket azok házastársára és leszármazottaira, amennyiben hitelt érdemlõen, hivatalos dokumentumokkal tudják bizonyítani a vérségi kapcsolatot (GMH 1. cikkely 2. §). A szlovák törvény biztosította kedvezmények vonatkoznak a kivándoroltak 15 évnél fiatalabb és a Külhonii Igazolványában feltüntetett gyermekeire egyaránt (SZT 4. cikkely 1. §).

A magyar, a szlovák és az orosz törvény a meghatározott kedvezményekre való jogosultságot adott okiratok birtoklásától teszi függõvé. Így rendelkezik a görög miniszteri rendelet is.

A szóban forgó okiratok jellege nem minden esetben azonos.

A görög szabályozás értelmében ennek ez okiratnak a megnevezése (a tulajdonos fényképét és ujjlenyomatát tartalmazó) személyi igazolvány, amely érvényességi ideje három év (meghosszabbítható). Ez az igazolvány tartózkodási és munkavállalási engedély is egyben (lásd a görög Közrendészeti Minisztérium vonatkozó nyilatkozatát és körjegyzékét).

A szlovák “Külhoni Igazolvány”, amelyet meghatározatlan idõre adnak ki, tartalmazza a tulajdonos személyi adatait, állandó lakhelyének címét (a kiskorú gyermekek adatait szintén fel lehet tüntetni az érintett személy kérésére amennyiben az összeegyeztethetõ a hatályos nemzetközi egyezményekkel). Ez az igazolvány önmagában nem tekinthetõ személyi igazolványnak, ugyanis csak a lakóhely szerinti állam által kiállított egyéb, a személyazonosság igazolására alkalmas igazolvánnyal együtt érvényes (SZT 4. cikkely 2. §). Az igazolvány tulajdonosa azonban bebocsátást nyer Szlovákiába írásos meghívás, vízum, vagy tartózkodási engedély nélkül is.

A “Magyar Igazolvány” – amely öt évig, vagy a tulajdonos 18. életévének eléréséig, illetve 60 év feletti személy esetében határozatlan ideig érvényes – tartalmazza a tulajdonos fényképét és valamennyi személyi adatát (21. cikkely 5. §).

Az orosz törvény értelmében a “honfitársakhoz” való tartozást – az orosz, vagy kettõs állampolgárok számára kiadott útlevélen kívül – az Orosz Föderáció diplomáciai, vagy konzuli képviseletei, illetve illetékes szervei által kiállított igazolással is tanúsítani lehet (ORT 3. cikkely). A tulajdonos fénylépét nem tartalmazó igazolvány nem szolgál személyi igazolványként.

Ami a kérdéses igazolványok kiállításával kapcsolatos eljárást illeti, az igazolványokat az anyaállam hatóságai adják ki: “egy, a magyar kormány által erre a célra kijelölt központi közigazgatási szerv” (19. cikkely 2. §); a Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma (SZT 3. cikkely 1. §); az “illetékes hatóságok”, vagy külföldön lévõ orosz diplomáciai, konzuli képviseletek (ORT 3. cikkely); a külföldiekért felelõs rendõrkapitányság (GMH 1. cikkely).

A lakóhely szerinti állam területén mûködõ anyaállami konzulátusoknak és nagykövetségeknek is lehet szerepe az eljárásban. A szlovák törvény 1. cikkelye értelmében a Külhonii Igazolványt a szlovák missziókon és konzulátusokon is lehet kérvényezni, amelyek megküldik a kérelmeket az ügyben döntõ Külügyminisztériumnak. Az orosz diplomáciai és konzuli képviseletek kiadhatnak orosz származást tanúsító igazolást (ORT 3. cikkely). A görög konzuli hatóságoknak nincs és nem is lehet szerepük a folyamatban, mivel hogy a különleges görög személyi igazolvány csak a görög területen tartózkodóknak adható ki (GMH 1. cikkely 1. §).

A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény nem ruház semmilyen feladatot a magyar konzulátusokra és missziókra, de érdemi szerepet ad a külföldön élõ magyarok szervezeteinek a folyamatban. A Magyar Igazolványt ténylegesen a magyar hatóságok állítják ki, amennyiben a kérelmezõ rendelkezik az ilyen, a kérelmezõ magyar nemzethez való tartozásáról szóló nyilatkozatának ellenõrzését és aláírása hitelesítését elvégzõ, valamint többek között a fényképét és személyi adatait is továbbító szervezetek valamelyikének ajánlásával (20. cikkely 1. §). A szóban forgó ajánlás hiányában a Magyar Igazolvány kiállítására nincs lehetõség /22/, és nincsenek az ajánlás kiadását megtagadó szervezet döntésével szembeni jogorvoslati lehetõségek sem. Amint arra már az elõbbiekben is utaltunk, az ajánló szervezetek által követendõ kritériumok nem világosak.

Ez elõbbiektõl lényegesen eltérõ szerep hárul az ilyen szervezetekre a szlovák törvény értelmében. A törvény 2. cikkely 5. §-a értelmében ezek a szervezetek tanúsíthatják az egyén szlovák kisebbséghez való tartozását, amennyiben az nem rendelkezik a 2. cikkely 4. §-ban meghatározott hivatalos dokumentumokkal. Ezzel kapcsolatban fontos arra emlékezni, hogy a szlovák törvény egyértelmû kritériumot fogalmaz meg a szlovák származás megállapítására. A bolgár törvény (3. cikkely) ugyancsak lehetõvé teszi, hogy az egyén a külföldön élõ bolgárok valamely szervezete által kiadott igazolással tanúsítsa bolgár származását, és rögzíti azt is, hogy mi szorul bizonyításra (azaz legyen legalább egy bolgár nemzetiségû felmenõ ági rokona).

Az e téren biztosított kedvezmények rendszerint: az anyaállam oktatási intézményeire szóló hallgatói ösztöndíjak; kulturális és oktatási intézmények (múzeumok, könyvtárak és archívumok) csökkentett díj melletti, vagy ingyenes igénybevétele; támogatás a lakóhely szerinti államban az anyaállam nyelvén tanító oktatási intézményeknek (SZT 6. cikkely 1. §; ORT 17. cikkely, BT 9. és 10. cikkely; BT 7. cikkely; a szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény 4. és 9–14. cikkelyei), a diplomák kölcsönös elismerése (lásd a tárgyban Ausztria és Olaszország között köttetett számos egyezményt), egyetemi posztokhoz való hozzáférés biztosítása (OT 2. cikkely és 4. cikkely 2. §).

A fentieken túlmenõen a szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény 10. cikkelyének 1. §-a rendelkezéseket tartalmaz a határokon túl élõ kisebbséghez tartozó, a lakóhely szerinti államban bármilyen területen felsõfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak adható ösztöndíjakról, függetlenül a tanulmányok oktatási nyelvétõl és tartalmától.

A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény 18. cikkelye rögzíti azokat az eseteket, amelyekben Magyarország támogatást adhat a magyarok külföldön mûködõ, a magyar kultúra, irodalom és kulturális örökség átörökítését és megõrzését végzõ szervezeteinek.

A szomszédok országokban élõ magyarokról szóló törvény 7. cikkelye értelmében a Magyar Igazolvánnyal rendelkezõ munkavállalók egészség- és társadalombiztosítási járulékot fizethetnek. A kétoldalú társadalombiztosítási egyezmények értelmében pedig az ilyen munkavállalók azonnali orvosi ellátásra jogosultak. A román törvény 2. cikkelye utal annak lehetõségére, hogy a román közösséghez tartozó személyek egyéni segítséget kaphassanak különleges egészségügyi esetekben. A külföldön élõ szlovákok kérelmezhetik a társadalombiztosítási járulékfizetés alóli mentesítésüket külföldön amennyiben megfelelnek a vonatkozó törvény biztosította jogok szlovákiai igénybevételéhez elõírt feltételeknek (6. cikkely 1 (d) §).

E kedvezmények körébe tartoznak az anyaállamba, vagy annak területén utazók számára megállapított külön díjszabások (a szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény 8. cikkelye; a szlovák törvény 6. cikkelyének 3. §-a külön díjszabásról rendelkezik a nyugalmazott, rokkant és idõs kivándoroltak részére is).

A szlovák törvény értelmében a szlovák Külhoni Igazolvánnyal rendelkezõ álláskeresõknek nem kell munkavállalási, vagy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodniuk (6 (b) cikkely). A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény szerint kivételes esetekben három hónapot meg nem haladó érvényességû munkavállalási engedély adható a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi állampolgárságú személynek a munkaerõ piaci helyzet elõzetes vizsgálata nélkül (15. cikkely), továbbá az ilyen személyek kérhetik a munkavállalás jogi feltételei teljesítésével összefüggésben felmerült költségeik megtérítését (16. cikkely).

A szlovák törvény értelmében a Külhoni Igazolvánnyal rendelkezõ, Szlovákia területére belépni szándékozó személyeknek nem kell vízummal, vagy meghívólevéllel rendelkezniük amennyiben az összeegyeztethetõ a hatályos nemzetközi egyezményekkel (5. cikkely 1. §). Az osztrák törvény 5. cikkelye értelmében a törvény által meghatározott dél-tiroliaknak nincs szükségük vízumra az Ausztriában való tartózkodáshoz.

A szlovák kivándoroltak hosszú idõre nyernek bebocsátást Szlovákia területére a Külhonii Igazolvány alapján (5. cikkely 1. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben tartózkodási engedély is annak az érvényességéig (három év, amely meghosszabbítható) (GMH 1. és 3. cikkelyei).

A bolgárok a tartózkodásukkal, vagy bolgár földön történõ letelepedésükkel kapcsolatban külön költségek elszámolására jogosultak (6. cikkely 2. §). A román törvény lehetõvé teszi a Romániában tanulmányokat folytatni szándékozó hallgatóknak, hogy ingyen szállást kaphassanak a diákszállókban a romániai tartózkodásuk idõtartamára (a kormány egyéb támogatási formákat is biztosíthat) ( 9. cikkely).

A szlovák törvény 6. cikkelyének 2. §-a értelmében a kivándoroltak birtokolhatnak és vásárolhatnak ingatlant (Szlovákiában). A bolgár törvény szerint a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek részt vehetnek a privatizációban, visszaszerezhetik tulajdonukat és örökölhetnek ingatlant (8. cikkely).

Az orosz törvény (11. cikkelye) értelmében a “honfitársak” egyszerû kérelmükre azonnal orosz állampolgárságot szerezhetnek. A szlovák törvény 6. cikkelyének 1 (c) §-a) értelmében a “kivándoroltak” kérvényezhetik a szlovák állampolgárságot, amennyiben kiemelkedõ személyiségekrõl van szó.

A nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek rendszerint az anyaállam területén vehetik igénybe a vonatkozó törvények biztosította kedvezményeket.

A szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény értelmében egyes kedvezmények a lakóhely szerinti államban is igénybe vehetõk (lásd 10. cikkely a lakóhely szerinti államban magyar nyelven oktató közoktatási, vagy “bármely felsõfokú oktatási intézményben” tanulmányokat folytató hallgatók számára biztosított kedvezményekrõl; 12. cikkely a külföldön élõ magyar tanárok kedvezményeirõl; 13. cikkely a kapcsolódó tanszékeken folytatott tanulmányokról; 14. cikkely a “Szülõföldön nyújtható oktatási támogatásról”; 18. cikkely a “Határon túli szervezetek támogatásáról”).

A nemzeti kisebbségek megfelelõ és hatékony védelme, mint az emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok védelmének egyik aspektusa, továbbá az európai stabilitás, demokrácia, biztonság és béke elõmozdításában betöltött kiemelkedõ fontossága számos esetben megerõsítésre és hangsúlyozásra került. A vonatkozó nemzetközi egyezmények maradéktalan teljesítése – elsõsorban a Nemzeti Kisebbségek Védelmérõl szóló Keretegyezmény, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Kartája, továbbá, bár kevésbé specifikusan, az Emberi Jogok Európai Konvenciója – az Európa Tanács valamennyi tagállama számára prioritássá vált.

Ennek ellenére a kisebbségvédelem elõtérbe kerülõ új és eredeti formái, különösen az anyaállamok által alkalmazottak, kedvezõ trendet képviselnek, amennyiben hozzá tudnak járulni a kisebbségvédelem céljainak eléréséhez.

A kétoldalú barátsági együttmûködési és kisebbségvédelmi egyezmények megkötésének gyakorlata máris élvezi a nemzetközi közösség ösztönzését és támogatását, de egyben alapos vizsgálódását is.

Az utóbbi idõk azon fejleménye, hogy az anyaállamok belsõ jogszabályok és egyéb szabályok révén különleges jogokat biztosítanak nemzeti kisebbségeiknek, egészen az utóbbi idõkig nem keltett fel a figyelmet és minimális, vagy semmilyen érdeklõdést sem váltott ki a nemzetközi közösségbõl. Eddig nem történtek kísérletek a szóban forgó jogszabályok és egyéb szabályok felülvizsgálatára és koordinálására. Ennek ellenére a szomszédos országokban élõ magyarokról szóló törvény elfogadását övezõ kampány azt mutatja, hogy szükség van az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok, valamint a nemzetközi jog és a kisebbségvédelemmel kapcsolatos európai normák közötti kompatibilitás vizsgálatára.

A Bizottság véleménye szerint az államoknak lehetõsége van egyoldalú intézkedések foganatosítására a nemzeti kisebbségeik védelme érdekében, függetlenül attól, hogy azok a szomszédos országokban, vagy máshol élnek; ez az alábbi elvek tiszteletben tartásától függ: (a) az államok területi szuverenitása; (b) pacta sund servanda (kötelezettségek jóhiszemû teljesítése); (c) baráti kapcsolatok az államok között; (d) az emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok tiszteletben tartása, különösen a (negatív) diszkrimináció tilalma.

Az államok kizárólagos szuverenitással, ennél fogva joghatósággal rendelkeznek a nemzeti területük felett. /24/ Ez az elméletben azt jelenti, hogy joghatósággal rendelkeznek valamennyi, a területükön tartózkodó személy, ott található ingatlan és ott folytatott tevékenység vonatkozásában, akárcsak a belsõ vizeken, a felségvizeken és a területük feletti légtérben. Egyetlen más állam, vagy nemzetközi szervezet sem gyakorolhat joghatóságot egy másik állam területén az érintett állam beleegyezése nélkül. A nemzetközi közjog azonban különleges felhatalmazást ad az államoknak nagykövetségi épületeik, hajóik és állampolgáraik tekintetében.

A törvényhozói, adminisztratív (és bírói) cselekedetek mind ennek a szuverén joghatóságnak a kifejezõdései: ezen intézkedések természetes címzettjei az adott ország lakossága és az alkalmazás természetes helye az adott állam nemzeti területe.

Ezzel összefüggésben vetõdik fel az elsõ kérdés: lehet-e a területen kívüli hatállyal rendelkezõ jogszabályok elfogadásának puszta tényét per se a másik érintett állam, vagy államok belügyeibe való beavatkozásnak és ebbõl adódóan az államok területi szuverenitása elvének megsértéseként értékelni?

A mindenre kiterjedõ válasz megadása érdekében különbséget kell tenni – a területen kívüliség tartalma tekintetében – egy adott állam jogszabálya által egy másik államnak az utóbbi állam területén, vagy azon kívül tartózkodó állampolgárára gyakorolt hatása és az államhatalomnak az államhatárokon kívül történõ gyakorlása között.

A Bizottság megítélése szerint az a puszta tény, hogy egy adott jogszabály címzettjei külföldi állampolgárok, nem jelenti a területi szuverenitás elvének megsértését. Valóban számos példa van olyan törvénykezési gyakorlatra, amely a külföldi állampolgárságot, nem egy adott országét, hanem általánosságban véve, “összekötõ kapocsként” kezeli (ilyenek például a nemzetközi magánjognak az állam büntetõ joghatóságára vonatkozó rendelkezései). Ezek mind összhangban vannak a nemzetközi jog alapelveivel.

Az államok legitim módon hozhatnak olyan jogszabályokat és egyéb szabályokat, amelyeknek alanyai külföldi állampolgárok, ameddig az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok csak az ország határain belüli érvényesülnek. Például az államok egyoldalúan dönthetnek úgy, hogy meghatározott számú ösztöndíjat adnak az arra érdemes, az ösztöndíjakat adó állam egyetemein tovább tanulni kívánó külföldi hallgatóknak.

Abban az esetben, amikor egy jogszabály kimondottan más államokban élõ külföldi állampolgárokra irányul, a jogszabály legitimitása már nem olyan egyértelmû. Valójában em várható el, hogy az érintett egyén állampolgárság szerinti országának ne legyen véleménye a kérdésrõl.

Néhány területen, így az oktatás és kultúra terén, bizonyos nyilvánvaló kulturális célokat /25/ követõ, az államok által alkalmazott gyakorlatok alakultak ki az idõk folyamán. A baráti kapcsolatokat ápoló országok között többnyire elfogadott, hogy az egyes államok ösztöndíjakat ítélnek oda nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi hallgatóknak, hogy azok az anyaállam nyelvén tanulhassanak külföldi oktatási intézményekben. Ezeket az oktatási intézményeket másfelõl gyakran az anyaállam finanszírozza. Szintén elfogadott az, hogy az államok külföldi hallgatóknak – nemzeti hovatartozásuktól függetlenül – biztosított ösztönzõk révén elõsegítik az adományozó állam nyelvének és kultúrájának tanulmányozását.

Ha létezik nemzetközi szokásjog a fent felsorolt területeken, úgy az állampolgárság szerinti ország egyetértése feltételezhetõ és az anyaállamok ennek fényében egyoldalú adminisztratív és törvényhozási intézkedéseket hozhatnak. /26/ Továbbá, ha az anyaállam egyoldalú intézkedéseket tesz az adott lakóhely szerinti államban élõ nemzeti kisebbségével való kedvezményes bánásmód érdekében, az utóbbi állam késõbb feltételezheti, hogy az anyaállam egyetért hasonló intézkedések megtételével az állampolgárai vonatkozásában.

Az egyezmények, vagy a nemzetközi szokásjog által le nem fedett területeken ezzel szemben az anyaállam intézkedései által érintett lakóhely szerinti állam egyetértésének explicitnek kell lennie. Példának okáért, ha egy állam egyoldalúan úgy dönt, hogy ösztöndíjakat ad a határain túl élõ kisebbségéhez tartozók számára függetlenül az ilyen személyek tanulmányai és az anyaállam közötti kapcsolatoktól, azt az érintett lakóhely szerinti állam belügyeibe (például oktatási politikájába) való beavatkozásként lehet értékelni.

Ezzel ellentétes megengedõ szabály hiányában – amely lehet nemzetközi szokásjog vagy egyezmény /27/ – egyetlen állam sem gyakorolhatja hatalmát semmilyen formában más államok területén /28/.

Az államok által más országokban bejegyzett nem kormányzati egyesületeknek biztosított adminisztratív, kvázi-hivatalos kompetenciák az államhatalom indirekt megnyilvánulásának formái: mint ilyenek, nem megengedettek, hacsak erre külön engedély nincs.

Az ilyen kompetenciák biztosítása különösen problematikus azokban az esetekben, amikor a lakóhely szerinti állam joga a kérdéses kompetenciákat nem ismeri el és nem is szabályozza. Ilyen esetekben a szóban forgó kompetenciák gyakorlása során az egyesületek felett nem lenne hatékony jogi kontrol: a lakóhely szerinti állam hatóságainak fennállna ugyan a joghatósága, de nem találnának alapot a cselekvéshez amiatt a fentebb már említett ok miatt, hogy nincsenek azokkal kapcsolatos rendelkezések a jogrendben. Az anyaállamok pedig, annak ellenére, hogy megteremtették a kérdéses jogszabályok meghozatalához szükséges alapokat, nem rendelkeznének a másik államban joghatósággal, tekintve, hogy az egyesületek külföldön lettek bejegyezve és ott fejtik ki tevékenységüket. Ez hatványozottan igaz akkor, amikor a kérdéses kompetenciák gyakorlásának feltételei és határai nem lettek egyértelmûen rögzítve a kompetenciák forrásául szolgáló jogszabályban.

A Bizottság véleménye szerint, ha az anyaállam bármilyen tanúsítványt kér in situ, akkor a természetes közremûködõk a konzuli hatóságok lehetnének: ezek, összhangban a nemzetközi joggal /29/, megfelelõ felhatalmazással rendelkeznek a lakóhely szerinti állam részérõl annak érdekében, hogy a fogadó állam területén hivatalos cselekményeket foganatosíthassanak. Ezeknek a hivatalos cselekményeknek közönséges cselekményeknek kell lenniük, és a konzulátusokra nem szabad olyan feladatokat bízni, amelyek túlmennének az általánosan elfogadott és engedélyezett gyakorlaton.

Ez utóbbi tekintetében és utalva a számos vizsgált jogszabályban megfogalmazott követelményre, hogy a nemzeti kisebbségek számára biztosított kedvezmények igénybevételében érdekelt külföldiek nemzeti származását igazoló okiratokat kell beszerezni, a Bizottság úgy véli, hogy kívánatos (bár a nemzetközi jog nem rendelkezik errõl), hogy a vonatkozó jogszabály pontosan határozza meg a nemzetiségi háttér értékelése során követendõ kritériumokat. Ez megakadályozná, hogy a konzulátusok diszkrecionális és – formális és lényegi bírói felülvizsgálati lehetõség hiányában – várhatóan önkényessé váló kompetenciákat kapjanak. E tekintetben a Bizottság, mutatis mutandis, utalni szeretne a Keretegyezményre, amely amellett, hogy rögzíti az egyén szabad döntésének elvét a valamely kisebbséghez való tartozást illetõen, nem akadályozza meg az államokat abban, hogy bizonyos kritériumok teljesítésétõl tegyék függõvé az adott kisebbséghez tartozó személyek számára biztosított kedvezmények igénybevételét. Más szóval, az egyén személyes választása szükséges elem, de nem elégséges a meghatározott kedvezmények igénybevételéhez való jogosultság fennállásához.

Hasonló megfontolások vonatkoznak a nemzeti kisebbségek határon túli szervezeteire is. A Bizottság nézete szerint az ilyen szervezeteknek lehet szerepük abban az esetben, ha az az anyaállam által kért pontos, jogszabályokban meghatározott és egyéb bizonyító erejû okiratok hiánya miatt szükséges információk megadására szorítkozik vagy nem kötelezõ erejû informális ajánlást kell tenniük az anyaállam konzuli hatóságai számára. Például a hivatalos okiratok hiányában nyilatkozhatnak arról a körülményrõl, hogy egy adott személy nagyapja az anyaállam állampolgára volt.

Az egyezményeket tiszteletben kell tartani és jóhiszemûen kell teljesíteni. /30/ Amennyiben egy állam részese valamely, a kisebbségvédelemmel kapcsolatos, vagy azzal összefüggésben rendelkezéseket tartalmazó kétoldalú egyezménynek /31/, köteles valamennyi, az egyezményben vállalt kötelezettségét teljesíteni, ideértve az egyezmény megvalósítását értékelni vagy az egyezmény által az érintett kisebbségnek biztosított jogok lehetséges bõvítését, módosítását megvitatni hivatott kétoldalú tárgyalásokon való részvételt.

Amennyiben az fenti kétoldalú tárgyalások megtartásából esetlegesen származó nehézségek a beavatkozás alternatív és egyoldalú formáit eredményeznék az egyezmény által már felölelt kérdésekben, úgy az az egyezmények jóhiszemû teljesítése kötelezettségének megsértésével érne fel, hacsak a vitás kérdések rendezésére létezõ összes procedúrát (ideértve az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Fõbiztosa és a Nemzetközi Békéltetõ és Döntõbíróság beavatkozásának kérését) jóhiszemûen /32/ igénybe nem vették és azok nem vezettek eredményre.

A nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket biztosító jogszabályoknak és egyéb szabályoknak nem szabad a már meglévõ kétoldalú egyezmények által kimutathatóan érintett kérdésekre irányulniuk, kivéve ha konzultációt folytattak az érintett állampolgárság szerinti országgal, és az jóváhagyta vagy implicit – de egyértelmû – módon, kifogások nélkül elfogadta a tervezett intézkedéseket.

Hasonló megfontolások igazak a már meglévõ egyezmények rendelkezései által nem érintett kérdésekre is.

A Közép- és Kelet-Európa országai közti kapcsolatot biztosító kétoldalú egyezmények keretét a jószomszédi kapcsolatok elve biztosítja, amely egyben a kérdéses egyezmények fõ célkitûzése is.

Az államoknak a baráti államközi kapcsolatok eléréséhez fûzõdõ kötelezettsége egy, a fentinél általánosabb elvbõl ered. A Keretegyezmény 2. cikkelye megfogalmazza a jószomszédi viszony, az államok közötti baráti kapcsolatok és együttmûködés elveit. Napjainkban a baráti államközi kapcsolatokat egyhangúlag az európai béke és stabilitás elõfeltételének tekintik.

Ennek megfelelõen az államoknak tartózkodniuk kell az egyoldalú intézkedésektõl, amelyek kockára tehetik és veszélyeztethetik a más államokkal való együttmûködés légkörét.

A vizsgált jogszabályok a fentebb elemzett okoknál fogva érzékeny kérdéseket érintenek. A jogszabályok egy meghatározott aspektusa olyan kérdéseket vet fel, amelyeket alaposabban is meg kell vizsgálni: az anyaállam által kibocsátott igazolványok, amelyek igazolják a tulajdonos nemzeti kisebbséghez tartozását, valamint különösen a kérdéses igazolványok kiadásának módozatai.

A kérdéses igazolvány és annak különbözõ formái (lásd fent) mellett kiálltak az ezeket bevezetõ országok, arra hivatkozva, hogy azok egyszerûsítik az egyén által követendõ, a kérdéses jogszabályok által biztosított kedvezmények igénybevételéhez szükséges adminisztratív lépéseket.

Abban a mértékben, amennyire a kérdéses igazolványok megkönnyítik a szóban forgó kedvezmények igénybe vételét, a Bizottság elismeri, hogy az igazolványok hasznosak lehetnek. Ugyanakkor észrevételezi azt is, hogy több országban ezek az igazolványok rendelkeznek a személyi igazolványok jellemzõivel: tartalmazzák a tulajdonos fényképét, valamennyi személyi adatát és utalnak annak a származására. Nagyon valószínû, hogy ezeket az igazolványokat személyi igazolványként használják tulajdonosaik, legalábbis az anyaállam területén.

Ebben a formában az igazolványok politikai köteléket teremtenek az igazolványokat birtokló külföldiek és anyaállamuk között, ami érthetõ aggodalmat kelt a lakóhely szerinti államokban, amelyekkel a Bizottság véleménye szerint a kérdéses igazolványok megalkotására irányuló tevékenység elõtt konzultálni kellett volna.

A Bizottság véleménye szerint ahhoz, hogy ezeket az igazolványokat csak mint az adminisztratív teendõk leegyszerûsítésének eszközét alkalmazzák, az igazolványoknak csak a jogszabályok vagy egyéb szabályok által biztosított kedvezmények igénybevételére való jogosultságot kellene tanúsítaniuk. Az igazolványoknak nem kellene a tulajdonos és az anyaállam közötti politikai kötelék létrehozására irányulnia, és nem kellene helyettesítenie az állampolgárság szerinti ország által kibocsátott személyi igazolványokat.

Az államok kötelesek tiszteletben tartani az emberi jogokkal kapcsolatos azon nemzetközi egyezményeket, amelyeknek részesei. Ennek megfelelõen, hatalmuk gyakorlása során mindig tiszteletben kell tartaniuk az emberi jogokat és az alapvetõ szabadságjogokat. Ezek közül a diszkrimináció tilalmáról rendelkezik, többek között, az ENSZ Alapokmánya, az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációja /33/, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya /34/ és a Keretegyezmény /35/.

Különösen az Emberi Jogok és Alapvetõ Szabadságok védelmérõl szóló Európai Egyezményben (a továbbiakban: “az Egyezmény”, vagy ECHR) részes államok kötelesek biztosítani az Egyezményben foglalt jogok megkülönböztetéstõl mentes gyakorlását valamennyi, a joghatóságuk alá tartozó személy részére. /36/ Az állam felelõsségét ugyancsak megfogalmazza az Egyezmény 1. cikkelye a területen kívüli hatályú intézkedésekért: valamennyi egyén, legyen az külföldi vagy saját állampolgár, az adott állam joghatósága alá kerülhet.

A jelen tanulmány tárgyául szolgáló jogszabályok és egyéb szabályok kedvezményeket kívánnak biztosítani bizonyos egyéneknek, azaz bizonyos nemzetiségû külföldi állampolgároknak. Ennek eredményeként eltérõ bánásmódot eredményeznek (a kedvezményezett egyének és az anyaállam állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a lakóhely szerinti állam más állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a más nemzetiségekhez tartozó külföldiek között), ami – alapvetõen etnikai alapú – diszkriminációt jelent, megsértve ezzel a diszkrimináció-mentesség fent ismertetett kritériumát.

Diszkriminációra az Egyezmény által garantált jog tekintetében kell hivatkozni. A vizsgált jogszabály által biztosított kedvezmények közül nem mindegyik utal, legalábbis elsõ ránézésre, az Egyezmény által elismert jogokra. Néhány, az Egyezmény által biztosított jog azonban odaillõ lehet: elsõsorban az I. Jegyzõkönyv 2. cikkelye, talán az Egyezmény 8. cikkelye és az 1. Jegyzõkönyv 1. cikkelye.

A strasbourgi esetjog /37/ mutatja, hogy azonos helyzetû személyekkel szembeni eltérõ bánásmód /38/ nem mindig tilos: azokban az esetekben nem az, amikor a bánásmódbeli különbséget objektíven és ésszerûségi kritériumok szerint indokolni lehet, figyelembe véve az alkalmazható méltányosság határait. Az indokot a követett (és szükségszerûen legitim) célokkal és az intézkedés hatásaival szembe állítva kell értékelni, tekintettel a demokratikus társadalmakban uralkodó általános elvekre (ésszerû arányosságnak kell fennállnia a követett legitim cél és az alkalmazott eszközök között).

A 14. cikkely tiltja az egyének megkülönböztetését helyzetük szerint, és egy bõvíthetõ listát tartalmaz azokról az indokokról (nyelv, vallás és származás), amelyek alapján tilos megkülönböztetést alkalmazni. Ami a kérdéses jogszabályok és szabályok által biztosított megkülönböztetett bánásmód alapjait illeti, a Bizottság véleménye szerint az a körülmény, hogy a lakosság egy részének kevésbé elõnyös bánásmódban van része csak azért, mert nem tartozik egy adott nemzeti csoporthoz, önmagában még nem diszkriminatív és nem is ellentétes a nemzetközi jog elveivel. /39/ Etnikai alapon valóban gyakran kerül sor hasonló bánásmódbeli különbségekre, például az állampolgársági törvényekben. /40/ Ennek a kritériumnak az elfogadhatósága természetesen a követett cél függvénye.

A fentiekre való tekintettel, a kérdéses jogszabály által biztosított kedvezmény jellegét illetõen a Bizottság célszerûnek tekinti, hogy különbséget tegyenek az oktatás és kultúra területére, valamint a többi területre vonatkozó kedvezmények között.

Ami az elõbbieket illeti, az általuk megtestesített megkülönböztetett bánásmódot meg lehet indokolni az intézkedés által megcélzott népesség és az anyaállam lakossága közötti kulturális kapcsolatok elmélyítésének legitim célkitûzésével. Az elfogadhatóság érdekében a biztosított kedvezményeknek valóban kötõdniük kell az állam kulturális életéhez, és azzal arányosnak kell lenniük. A Bizottság nézete szerint például az oktatási támogatásoknak a nemzetiségi kritériumok szerinti odaítélésének indoklása, az érintett egyén által folytatott tanulmányok jellegétõl függetlenül nem állna biztos lábakon.

A Bizottság véleménye szerint az oktatási és kulturális területen kívül más területeken csak kivételes esetekben biztosítható kedvezményes bánásmód, akkor, ha az kimutathatóan az anyaállammal meglévõ kapcsolatok fenntartására irányul és arányos az elérni kívánt céllal (például a kedvezményes bánásmód olyan kedvezmények igénybevételét segíti elõ, amelyek az anyaállammal nem azonos nemzetiségû külföldi állampolgárok számára is elérhetõek).

E. Következtetések

A kisebbségek védelméért elsõsorban a lakóhelyük szerinti állam tartozik felelõséggel. A Bizottság tudomásul veszi ugyanakkor, hogy az anyaállamok szintén szerepet játszanak kisebbségeik védelmében és megõrzésében, az õket összekötõ nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával. Európa az egymásba fonódó nyelvi és kulturális hagyományok sokféleségén alapuló kulturális egységként fejlõdött; a kulturális sokféleség gazdagságot jelent és e gazdagság elfogadása az európai béke és stabilitás elõfeltétele.

A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a kisebbségvédelem jelenlegi kereteinek tiszteletben tartása elsõbbséget kell, hogy élvezzen. Európai kezdeményezések kereteiben e területen két-és többoldalú szerzõdések jöttek létre. A szerzõdéses megközelítés hatékonyságát aláaknázhatja, ha ezeket a szerzõdéseket nem jóhiszemûen és az államok közötti jószomszédi kapcsolatok alapelvének fényében értelmeznék és hajtanák végre.

Az államok által elfogadott, a kisebbségeikhez tartozó személyek részére kedvezményeket megállapító egyoldalú intézkedések – aminek gyakorlata a Bizottság véleménye szerint még nem rendelkezik elégséges hagyománnyal (diuturnitas) ahhoz, hogy nemzetközi szokássá váljon – csak akkor jogszerûek, ha az államok területi szuverenitásának, a megkötött szerzõdések betartásának (pacta sunt servanda), az államok közötti baráti kapcsolatok, és az emberi jogok és alapvetõ szabadságok tisztelete, különösen a diszkrimináció tilalmának alapelveit tiszteletben tartják.

Ezeknek az alapelveknek a tiszteletben tartása azt igényelheti, hogy a szóban forgó intézkedések bizonyos sajátosságait figyelembe vegyék, így különösen:

• Az állam kibocsáthat idegen állampolgárokra vonatkozó jogi aktusokat amennyiben ezek hatása határain belül érvényesül.

• Amikor e jogi aktusok célja, hogy hatásukat idegen állampolgárokra nézve külföldön fejtsék ki, azokon a területeken, amelyek nincsenek lefedve az anyaországnak az érintett állampolgárság szerinti államok egyetértésének vélelmezését megengedõ szerzõdésekkel vagy nemzetközi szokásokkal, az ilyen egyetértést bármely intézkedés végrehajtása elõtt ki kell kérni.

• Az állam nem ruházhat kvázi hivatalos feladatokat egy más államban bejegyzett nem kormányzati egyesületre. Bármilyen igazolás az állampolgárság szerinti államban (in situ) csak a konzuli hatóságok közbejöttével szerezhetõ meg, ez utóbbiak általánosan elfogadott rendeltetését is figyelembe véve. Elõnyös, ha a vonatkozó törvények és rendeletek pontos kritériumok felsorolásával határozzák meg alkalmazási körüket. Az egyesületek tájékoztatással szolgálhatnak e kritériumok tekintetében, az azokat alátámasztó hivatalos dokumentumok hiánya esetén.

• A kisebbségeknek nyújtott kedvezményes bánásmódot szabályzó egyoldalú intézkedések, a lakóhely szerinti állam azokba történõ kifejezett beleegyezése, vagy azok hallgatólagos, de egyértelmû elfogadása nélkül nem érinthetnek olyan területeket, amelyeket kétoldalú szerzõdések már nyilvánvalóan szabályoznak. A kétoldalú szerzõdések végrehajtását, vagy értelmezését érintõ viták esetén a rendelkezésre álló valamennyi vitarendezési eljárást jóhiszemûen igénybe kell venni, és egyoldalú intézkedések csak annyiban hozhatók az anyaország részérõl, amennyiben ezek az eljárások nem bizonyultak eredményesnek.

• Az anyaország által kibocsátott közigazgatási okmány csak tulajdonosának a vonatkozó törvények és rendeletek alapján járó kedvezményekre történõ jogosultságát igazolhatja.

• A kisebbségekhez tartozó személyeknek az oktatás és kultúra területén az anyaország annyiban biztosíthat kedvezményes bánásmódot, amennyiben ez a kulturális kapcsolatok erõsítésének legitim célját követi és e célhoz mérten arányos.

• Az oktatáson és kultúrán kívüli területeken kedvezményes bánásmód csak kivételes esetekben adható, amennyiben ez legitim célt követ és a célhoz mérten arányos.

1. Történelmi háttér

2. A kisebbségvédelem kétoldalú megközelítése

3. A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos hazai szabályozás: elemzés

1. A területi szuverenitás elve (más államok belügyeibe való be nem avatkozás)

9. Az állam külföldi állampolgárokra vonatkozó jogszabályainak hatása

1. A pacta sunt servanda elve

2. A jószomszédi kapcsolatok elve

3. Az emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok tiszteletben tartása. A diszkrimináció tilalma.