MTA Kisebbségkutató Intézete
1014 Budapest Országház u. 30.
1. Bevezetõ
Az Európai Unió (EU) tagállamai az elmúlt évtizedben egyre nagyobb hangsúlyt fektettek az Unión belüli politikai együttmûködés kiteljesítésére, ami azonban nem változtatott azon, hogy számos politikailag fontos, de kényesnek számító kérdésben az Unió képtelennek mutatkozott az egységes és önálló fellépésre.
Ilyen kérdésnek tekinthetõ az EU-nak a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez való viszonya is. Az EU mint politikai entitás csak korlátozott mértékben reagált az 1989 utáni európai politikában (ismét) megjelenõ nemzetközi kisebbségvédelemi törekvésekre és az EU-ban élõ kisebbségek jogainak bármilyen formában való egységes és Unió-szintû elfogadása gyakorlatilag mind a mai napig nem tartozik a politikai realitások közé.
Az európai integráció folyamata alapvetõen egy, a szabad piaci verseny és egységes piac kiteljesítését célzó gazdasági együttmûködést jelent, ezért a tagállamok vonakodnak az EU hatáskörének a politikai kiterjesztésétõl, így a nemzeti vagy kulturális, nyelvi kisebbségek jogainak Unió-szintû megfogalmazásától is.
Ennek ellenére, nem lehet azt mondani, hogy a kisebbségek, mindenekelõtt a nyelvi kisebbségek jogainak kérdése egyáltalán nem lenne napirenden: különbözõ politikai és civil fórumokon évek óta felmerül az EU kisebbségi jogi szabályozásának kérdése, emellett az EU számos politikája – ugyan csak közvetett formában és marginálisan, de – érinti a kisebbségek jogait is. Mivel az európai integráció politikai hatása, különösen az Unió létrejötte, 1992 óta a tagállamok és állampolgáraik életében ma és a jövõben is egyre inkább meghatározóvá válik, az Unión belül legalább csírájában megjelenõ kisebbségi politikát sem lehet figyelmen kívül hagyni.
1.1. A nemzetközi jogi környezet
A kilencvenes évek elsõ felében a nemzetközi szervezetek, leginkább az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet (EBESZ), valamint az Európa Tanács (ET) által megfogalmazott nemzetközi kisebbségvédelmi dokumentumok, így különösen az EBESZ nyilatkozatok kisebbségi jogokat érintõ részei, az EBESZ Kisebbségi Fõbiztos intézményének létrehozása (1992), az ET Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (1992), az ET Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelmérõl (1995) – és nem utolsó sorban az ENSZ Közgyûlés Nyilatkozata a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól (1992) – új jogi és politikai kereteket szabtak a kisebbségek nemzetközileg elismert jogainak.
Az Európai Unió, mint nemzetközi szervezet (azaz sok tekintetben inkább “nemzetek-feletti” szervezet) nem vett részt a kisebbségvédelem terén megindult nemzetközi együttmûködésben és kodifikációs folyamatokban. Bár az EU tagállamai egyenként tagjai mind az ENSZ-nek, mind az ET-nek és ugyanígy részt vesznek az EBESZ munkájában is, a tagállamok a nemzetközi kisebbségvédelem kérdésében nagyon eltérõ nézeteket vallanak, amiért az EU keretei között bármilyen egységes és közös fellépés nehezen volt - és lesz - elképzelhetõ. Bár az EBEÉ/EBESZ zárónyilatkozatokhoz az országuk területén élõ kisebbségek létét is tagadó francia és görög kormányok is csatlakoztak; az ET nemzetközi jogi kötelezettségeket is jelentõ kisebbségvédelmi szerzõdéseit már nem minden EU tagállam támogatta: így például nem csatlakozott az ET Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartájához Görögország, Írország, Portugália, Belgium és nem ratifikálta még a szerzõdést Franciaország, Olaszország, és Luxemburg. De az említett példákon kívül is alapvetõ különbségek vannak a tagállamok kisebbségvédelmi gyakorlatában, akárcsak a hatékony és elfogadható kisebbségvédelmi eszközök megítélésében, így pl. az Unió vezetõ szervei közül sem az EU-tagállamok kormányait képviselõ Európai Tanácsban, sem a Bizottságon belül sosem merült fel, hogy az EU közös kisebbségvédelmi kötelezettségeket vállaljon. Ám ez nem zárta ki, hogy az EU nevében akár a Bizottság, akár a Tanács (mindenekelõtt külpolitikai összefüggésekben) kisebbségvédelmi kérdésekben megnyilatkozzon.
Mindez önmagában jelzi, hogy az Unión belül nem feltétlenül és egyértelmûen lehet a más fórumokon, nemzetközi szervezetekben megfogalmazott európai kisebbségvédelmi standardok alkalmazásának, átvételének kérdését felvetni. Az EU kisebbségeket (is) érintõ politikai intézkedései négy csoportba oszthatók: a) a nyelvi kisebbségeket támogató közvetlen és a kulturális politikán keresztül közvetett intézkedések, b) a regionális politikák kisebbségeket is érintõ vonatkozásai, c) az Unió diszkrimináció-ellenes intézkedései, valamint d) a külpolitikában megjelenõ kisebbségvédelmi intézkedések sorolhatók ide.
2. Az EU kisebbségeket is érintõ politikáiról általában
Az EU kisebbségpolitikai megközelítése több szempontból is ambivalens: annak ellenére, hogy az Unió, az Európai Unióról szóló maastricht-i Szerzõdés (EUSZ) elfogadása (1992) óta különös figyelmet szentel a kulturális, nyelvi, regionális sokszínûségben rejlõ egység kinyilvánításának, a gyakorlatban nehéz megítélni, hogy a brüsszeli politikák a kisebbségeket érintõ kérdésekben milyen mértékben érvényesülhetnek a tagállami politikák mellett.
Másfelõl szembeötlõ az a kettõs mérce, amelyet az EU a határain kívül és belül élõ kisebbségek követeléseinek elismerésében alkalmaz. Az 1990-es évek elejétõl az EU külpolitikai retorikájában folyamatosan tetten érhetõ a harmadik államokban élõ kisebbségek jogainak tiszteletben tartása iránti igény. A legmarkánsabban ez az elvárás az Európai Stabilitási Egyezmény (1995) és a Dél-Kelet-Európai Stabilitási Egyezmény (1999) kezdeményezésében és támogatásában valamint a kisebbségvédelem EU csatlakozási kritériummá emelésében nyilvánult meg. Sok jel utal arra, hogy a kisebbségvédelem támogatása az Unió számára elsõsorban az európai kontinens politikai stabilitását szolgáló külpolitikai cél és eszköz, ami az EU belsõ kisebbségi politikájára (pontosabban ennek hiányára) csak nagyon áttételes hatással lehet.
A kisebbségek védelme szempontjából fontos az EU diszkrimináció-ellenes politikája is. A hátrányos megkülönböztetés tilalma az Unió gazdasági alapelveinek megfelelõen a munkaerõpiac szabadságát, az egyenlõ munkaerõpiaci esélyeket teremti meg, ugyanakkor a szociális jogok kiterjesztését is jelenti. Ezért több oldalról is nyomás nehezedett a Tanácsra, egy diszkrimináció-ellenes cikkely bevezetése érdekében, amire végül az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerzõdésben került sor. A szerzõdés 13. cikke felhatalmazza a Tanácsot, hogy “megfelelõ intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai eredeten, valláson vagy más meggyõzõdésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló diszkrimináció elleni küzdelem érdekében.” [kiemelés tõlem] Érdemes megfigyelni, hogy a nyelvi közösséghez tartozáson alapuló diszkrimináció nem szerepel a felsorolásban, annak ellenére, hogy nagy számban élnek nyelvi kisebbségi közösségek az EU tagállamaiban, amelyek nyelvhasználatukban, anyanyelvük elsajátításában sokszor hátrányos megkülönböztetést szenvednek el.
Hasonlóképpen ellentmondásosnak tûnhet, hogy amikor az EU kisebbségeket érintõ regionális politikáiról beszélünk, leginkább a regionális kultúrák uniós elismerésérõl, azok (bár sokak szerint csak látszólagos) támogatásáról lehet szó (a regionális kultúrák szerepérõl vö.: Amszterdami Szerzõdés 151. cikk), ami csak néhány területileg homogén regionális kisebbség kultúrájának fejlõdését erõsítheti. A tagállamok regionális kulturális sokszínûségének elismerése (politikai szinten a Régiók Bizottsága felállításában, gazdasági szinten pl. a regionális fejlesztési alapon (ERDF) keresztül) támogatni látszik a területileg homogén kisebbségeket – amennyiben az általuk lakott terület egybe esik a támogatásban részesülõ közigazgatási régióval. Ugyanakkor a tagállamok kulturális és nyelvi sokszínûségét támogatja a 2000-ben elfogadott EU Alapvetõ Jogok Európai Chartája, amely 22. cikkében kimondja: “Az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokszínûséget.”
2.1. Kisebbségi nyelvek és nyelvi kisebbségek
Az Unión belül jelenleg a kisebbségek nyelvi jogaira (azaz pontosabban a kisebbségi nyelvekre) vonatkozóan lehet leginkább kedvezõ intézkedéseket találni. Az elsõ látásra lényegtelen különbségtétel valójában a tagállamok felfogásában rejlõ eltéréseket hivatott kifejezni: amennyiben az Unió a kisebbségek, mint közösségek, vagy akár mint kisebbséghez tartozó személyek bármilyen (még ha csak nyelvi) jogait önmagában elismeri, az a – némely tagországok kormányai számára elfogadhatatlan – kisebbségi csoportok létének elismerését is jelentené. A kisebbségi nyelvek értékének elismerése ugyanakkor nem mondja ki, hogy a kisebbségi nyelvekhez kisebbségi közösség, esetleg a nyelven kívül más, politikailag érzékenyebb (pl. nemzeti) identitásbeli különbség is társul egy adott országban.
Így a kisebbségi nyelvek támogatása kulturális feladatként is értelmezhetõ, amely a fent említett Amszterdami Szerzõdés 151. cikkének értelmében is az Unió intézkedési körébe tartozhat. A kulturális politika területén az EU kiegészítõ hatáskörrel rendelkezik a tagállamokkal szemben, azaz a tagállamok által nem szabályozott kérdésekben van lehetõsége az uniós intézkedések megtételére. A 151. cikkely felszólítja az EU-t, hogy járuljon hozzá “a tagállamok kultúrájának virágzásához, mindeközben tiszteletben tartva nemzeti és regionális sokszínûségüket.” A cikkely arra is kitér, hogy az Unió “a Szerzõdésen alapuló cselekvései során figyelembe veszi a kulturális szempontokat.” Ennek gyakorlati jelentésével és végrehajtásával szemben azonban sokan igen kritikusak és több szerzõ is annak a véleményének ad hangot, hogy a kulturális sokszínûség tisztelete nem egyértelmûen foglalja magában a kisebbségi kultúrák tiszteletben tartását is. Mindazonáltal fontos megjegyezni, hogy a több-kultúrájú Európa értékként való politikai megjelenítése a kisebbségek számára is kedvezõ hatással lehet.
A kultúra területén (részben már Maastricht elõtt is) számos program indult, amelyek egyebek mellett anyagi támogatást adnak a kisebbségi nyelvekkel kapcsolatos kutatásokra, az ilyen nyelvek megõrzését, fejlesztését szolgáló oktatási-fordítási projektekre. (Érdemes azonban itt megjegyezni, hogy az EU különbözõ fórumain született dokumentumok következetlenül használják a “regionális vagy kisebbségi nyelvek”, a “kevésbé használt nyelvek” kifejezéseket és ezek egyéb változatait.)
Ma Európában a nyelvnek és a nyelvhasználatnak viszont nemcsak kulturális, hanem nagyon is komoly szociális és gazdasági jelentõsége is van. Az államok relatív gyengülése mellett az egyének és a szervezetek, vállalatok megerõsödõ szerepe ezeken a területeken, különösen is fontossá tehetik a nyelvhasználatot érintõ kérdések uniós szintû szabályozását. A társadalom (s ebben a szemszögben a többségi társadalom) szereplõi még az államoknál is kevésbé tûnnek érzékenynek a kisebbségi nyelvhasználatból fakadó esetleges hátrányok kompenzálására. Az EU politikái és joga tekintetében a nyelvhasználat kérdése is mindenekelõtt a piaci és a fogyasztói egyenjogúság szempontjából lehet releváns. Ez még akkor is igaz lehet, ha ma ezt sem a kialakulóban lévõ európai uniós állampolgár intézménye, sem az esetleg hozzá kapcsolódó EU-s alapvetõ jogok (lásd az Alapvetõ Jogok Európai Chartája kodifikálásának munkálatait) nem támasztják alá egyértelmûen.
Shiubhne az EU-n belül született kisebbségvédelmi kezdeményezések (mindenekelõtt az Európai Parlament vonatkozó határozatainak elemzésébõl jut erre a következtetésre) sikertelenségének okát nemcsak a tagállamok részérõl megjelenõ politikai akarat hiányában találja meg, hanem az emögött rejlõ érdektelenségben, ami szerint a kisebbségi nyelvhasználatnak a gazdasági integráció szempontjából nem volna relevanciája. Ezzel szemben nem lehet elfelejteni, hogy a helyi közösségek egyre inkább közvetlenül kapcsolódnak bele az EU piaci hálózatába egy olyan korban, amikor a kommunikáció jelentõsége erõsen megnövekedett. Ahogy pl. az 1996-os Euromosaic jelentés kimutatta, a gazdasági kapcsolatoknak meghatározó hatása van a nyelvhasználatra, s ez különösen a veszélyeztetett kisebbségi és regionális nyelvek fennmaradásának lehetõségeit korlátozza. Mivel a tagállamok egyenként nem képesek ma már az integráció egyre fokozódó hatásainak kedvezõtlen következményeit kiküszöbölni, ezen a téren a legfõbb gazdasági szabályozó, az Unió közbelépése nem pusztán jó szándék, hanem jogi felelõsség kérdése (amennyiben a nyelvi, kulturális sokszínûség megõrzését komolyan akarjuk venni).
Ezen felül, az acquis communautaire alkalmazása olyan 'mellékhatásokkal' is jár, amelyek az egyén életében korántsem tekinthetõek mellékesnek. Ezeken a területeken, ahol a közösségi politikák és a tagállami politikák egymás mellett, egymás kiegészítéseként élnek (pl. a kultúra terén) messze nem közömbös, hogy az Unió által deklarált célok a tagállami politikákban is érvényesülnek-e. Nem minden tagállam jutott még el odáig, hogy a regionális és kulturális sokkszínûség ápolásának felelõsségét a kisebbségekre is kiterjessze. Az EU intézmények politikai közbeszédében ugyan már megjelent ez a kérdés, de az, hogy az Uniót jellemzõ folyamatos legitimációs és demokratikus hiányosságok milyen eszközök alkalmazását teszik majd konkrétan lehetõvé, ma még nehéz volna megjósolni.
3. Az Európai Parlament nyelvi kisebbségeket érintõ határozatai
Az EU vezetõ szervei (a Tanács, Bizottság és a Parlament) közül, a nyelvi kisebbségek jogaival mindenekelõtt a politikailag érzékenyebb témákat is felvállaló Európai Parlament foglalkozott visszatérõen több határozatában is. Ezek a határozatok jogilag nem kötelezõek, ami egyfelõl megkönnyítette parlamenti elfogadásukat, másfelõl olyan általános jellegû ajánlásokról van szó tulajdonképpen, amelyek nem határoznak meg konkrét, számon kérhetõ kompetenciákat, hanem különféle intézkedési javaslatokat fogalmaznak meg a tagállamok vagy a Bizottság részére a kisebbségvédelem terén.
Az 1981-es, a regionális nyelvek és kultúrák közösségi Chartájáról és az etnikai kisebbségek jogainak Chartájáról szóló határozat (ún. Arfé-jelentés) preambulumában leszögezi, hogy “[az Európai Parlament] elkötelezett Európa népei közötti szorosabb egység megteremtése és élõ nyelveik megõrzése iránt, a sokszínûségre építve, hogy közös kulturális örökségüket gazdagítsák és tegyék sokszínûvé.” A határozat egyúttal utal arra, hogy a regionális nyelvek és kultúrák valamint a különbözõ etnikai és nyelvi kisebbségi mozgalmak újraéledése is szükségessé tette, hogy a Parlament külön foglalkozzon a kérdéssel. Az 1981-es határozat felkérte a tagállamok nemzeti és helyi szintû hatóságait, hogy biztosítsák a regionális nyelvek és kultúrák hivatalos tanrendi oktatását az óvodától az egyetemig; tegyék lehetõvé a helyi rádiókhoz és televíziókhoz való hozzáférést; valamint a szabad közéleti és társadalmi nyelvhasználatot. Ezen felül a Parlament felkérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a kisebbségi nyelveket diszkrimináló közösségi jogszabályokat és gyakorlatokat.
A határozat nem maradt teljesen hatástalan, ennek eredményeként jött létre 1982-ben a Kevésbé Használt Nyelvek Európai Irodája (lásd alább), mégis 1983-ban újabb parlamenti határozat született a “Nyelvi és kulturális kisebbségek érdekében hozott intézkedésekrõl,” amelyben a Parlament ismét felkérte a Bizottságot, hogy tegye meg az 1981-es határozatban elfogadott intézkedéseket, s felhívta a figyelmet arra, hogy az EU-ban mintegy 30 millió olyan állampolgár él, akinek anyanyelve egy regionális vagy kevésbé beszélt nyelv.
Idõrendben a harmadik, az 1987-ben elfogadott, az “Európai Közösség regionális és etnikai kisebbségeinek nyelveirõl és kultúráiról” szóló határozat volt. Ebben, a Parlament, - miután újból elégedetlenségének adott hangot amiatt, hogy a kisebbségi nyelvek ügyében nem történt semmilyen elõrelépés – egyebek mellett felszólította a tagállamokat, hogy a.) “teremtsék meg a regionális és kisebbségi nyelvek használatának közvetlen jogalapját, mindenekelõtt a helyhatóságok szintjén azokon a területeken, ahol kisebbségi csoportok élnek”; b.) vizsgálják felül “az olyan nemzeti rendelkezéseket és gyakorlatot, amelyek hátrányosan különböztetik meg a kisebbségi nyelveket”, c.) kötelezzék arra “a decentralizált és központi kormányszerveket, hogy használják a nemzeti, regionális és kisebbségi nyelveket az érintett területeken.” (6. bekezdés) A regionális és kisebbségi nyelvhasználatra vonatkozó ajánlás kitért még a család- és helységnevek, a fogyasztói tájékoztatás, a postai szolgáltatások, a közút és utcanevek és közfeliratok kisebbségi nyelvû használatának biztosítására (9. bek.). Az 1987-es határozat legjelentõsebb intézkedése azonban a kisebbségi nyelvek anyagi támogatása volt, mivel a Parlament 1 millió ECU-t különített el 1988-as költségvetésébõl erre a célra.
Az említett határozatokhoz csatlakozik még az 1994-ben elfogadott, az “Európai Közösség nyelvi és kulturális kisebbségeirõl” szóló parlamenti határozat. Ebben a határozatban már érezhetõek az 1990-es éveknek a nemzetközi kisebbségvédelmet is erõsen érintõ változásai, így a határozat preambulumában hivatkozik már az ET Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájára, az EBEÉ 1990-es Koppenhágai Zárónyilatkozatára valamint a Párizsi Chartára. A preambulum kimondja továbbá, hogy a határozat megszületését ösztönözte a Közösségnek az EUSZ 151. cikkében a tagállamok kultúráinak felvirágoztatása és nemzeti és regionális sokszínûség tiszteletben tartására vállalt kötelezettsége (A. pont). A határozat kinyilvánítja, hogy a Parlament egyik feladatának tekinti Európa nyelvi örökségének megõrzését, beleértve a kevésbé használt és kisebbségi nyelvek támogatását (B. pont) és kimondja, hogy az Unió nyelvi sokszínûségének megõrzése és fejlesztése kulcseleme a demokratikus és békés Európa megteremtésének (F. pont). A határozat hangsúlyozza, hogy a “kisebbségi nyelvek és kultúrák” fogalma, azokra a nyelvekre is vonatkozhat “amelyek már hivatalosak bizonyos tagállamokban, de amelyek nem kapják meg a megfelelõ terjesztést vagy az azonos státust a szomszédos vagy más Tagállamokban” (O. pont) – a kiterjesztés mindenekelõtt az ír nyelvre vonatkozhat.
Az 1994-es határozatban a Parlament ismételten felszólítja a tagállamokat az említett 1981-es, 1983-as és 1987-es határozatokban foglalt javaslatok és alapelvek tiszteletben tartására (1. bek.), valamint annak a meggyõzõdésének ad hangot, hogy “minden kisebbségi nyelvet és kultúrát megfelelõ jogi statútummal kellene védeni a Tagállamokban” (3. bek.), amely statútumoknak legalább rendelkezniük kellene “az ilyen nyelvek és kultúrák használatáról és támogatásáról az oktatás, az igazságszolgáltatás és közigazgatás, a tömegtájékoztatás, a földrajzi nevek terén valamint a kulturális és közélet egyéb területein is, a legelterjedtebb nyelvek használatával szembeni elõítéletek nélkül, amikor azok a Tagállamok közötti vagy az Unió egészében a kommunikáció megkönnyítését biztosítják.” (4. bek.) A határozatban a Parlament támogatásáról biztosítja a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját, valamint felhívja azokat a tagállamokat, amelyek ezt nem tették még meg, a Charta aláírására és minél korábbi ratifikálására. (6-7. bek.) Sürgeti a tagállamokat és az érintett regionális és helyi hatóságokat, hogy vizsgálják meg határokon átívelõ nyelvi intézetek létrehozásának lehetõségeit a kettõ vagy több szomszédos országban is élõ kisebbségi nyelvek és kultúrák támogatására. (9. bek.) A Parlament felszólította továbbá a Bizottságot és a Tanácsot, hogy segítsék elõ politikájukban a hatáskörük alá tartozó területeken a kevésbé használt nyelvek használatát és támogatását. Ehhez az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERDF) is forrásokat kell elkülöníteni, valamint az EU fejlesztési és csatlakozási politikájában is egyaránt érvényesíteni kell ezeket az elveket (10-11. bek.). A határozat a nem területhez kötött, õshonos kisebbségekre (megemlítve a romákat és a szintiket) is kiterjeszti ezeket az ajánlásokat. De ezek az ajánlások sem jártak be a korábbiaknál sikeresebb utat: általános alkalmazásukra nem került sor.
A Parlament ezen kívül számos olyan határozatot fogadott el, amelyek egyes konkrét kisebbségek helyzetével foglalkoznak. Ezek zömében külpolitikai célokat szolgáló határozatok voltak, amelyek harmadik országban élõ kisebbségek jogainak megsértésére hívják fel a figyelmet, ezért itt most bemutatásuk szükségtelen.
A regionális vagy kevésbé használt európai nyelvekrõl szóló legutolsó parlamenti határozatot 2001. december 13-án, a “Nyelvek Európai Éve 2001” elnevezésû program lezárásakor fogadták el a képviselõk. Ebben újból megerõsítik a korábbi parlamenti határozatokban tett ajánlásokat, és egyebek mellett értékelik a “Nyelvek Európai Évének” a tapasztalatait is. A határozat preambuluma kiemeli, hogy a kevésbé használt nyelvek közösségei fontos hozzájárulást fognak majd adni az ’Európa Jövõjérõl’ szóló vitához is. (G. pont) A 2001-es határozat megerõsíti az élethosszig tartó, minden állampolgár számára elérhetõ nyelvtanulás fontosságát, mint a multikulturális, többnyelvû Európában a kommunikáció és a kölcsönös tisztelet alapját. (1-2. bek.) Felszólítja a Bizottságot, tegyen javaslatokat a nyelvi sokszínûség, valamint a nyelvtanulás elõmozdítását szolgáló intézkedésekre (4. bek.), tegyen lépéseket, a “Nyelvek Európai Éve 2001” tapasztalataira építve, 2003 vége elõtt egy többéves nyelvi program elõkészítésére, külön alapot biztosítva e programon belül a regionális vagy kevésbé használt nyelvek részére (5. bek.). Felszólítja továbbá a Tanácsot és a Bizottságot, hogy a tagjelöltektõl követeljék meg a regionális vagy kisebbségi nyelvek és kultúrák tiszteletét, az Alapvetõ Jogok Európai Chartája 22. cikkelyének betartását, valamint azt, hogy a tagjelöltek feleljenek meg a felkészülését jelzõ éves jelentésekben (Regular Reports) a kisebbségek tiszteletére és az emberi jogokra vonatkozó 1.1. és 1.2. szakaszainak - tekintettel arra, hogy az EU “felelõsséget visel a tag- és tagjelölt államok támogatásában kultúráik fejlesztésére és határaikon belüli nyelvi sokszínûség megõrzésére”. (6. bek.) Ezenfelül felkéri a Bizottságot, hogy gondoskodjon a Parlament által a 2002-es költségvetésben a regionális és kevésbé használt nyelvek, nyelvjárások és kultúrák megõrzését és támogatását célzó intézkedések elõkészítésére megszavazott 1 millió euró célszerû felhasználásáról és a felhasználás ellenõrzésérõl (7. bek). Végül ismét felszólítja a tagállamokat, hogy írják alá és ratifikálják az ET Nyelvi Chartáját. (9. bek.)
A Parlament kezdeményezésére került be az EU éves költségvetésébe (minden évben egyedi alkalommal, de húsz éve folyamatosan) egy külön költségvetési tétel a regionális vagy kisebbségi nyelvek támogatására. A B3-1000 költségvetési sor a 2001-es költségvetési évre 2,5 millió eurót biztosított a “a regionális vagy kisebbségi nyelvek és kultúrák elõsegítését és védelmét célzó intézkedésekre”. A támogatást a Bizottság olyan projektek 50%-os finanszírozására használja fel, amelyek a regionális vagy kisebbségi nyelvek tanulásának és tanításának minõségjavítását és az ilyen nyelveken való információáramlást segítik elõ. A költségvetési tétel azokat az õshonos kisebbségi nyelveket támogatja, amelyeket az EU-ban a lakosság egy része hagyományosan beszél. A Bizottságot több oldalról is sürgették, hogy ezt a programot bõvítse ki többéves programmá az EU költségvetési keretei között (jelenleg 6 évre szóló költségvetési tervet készít az EU, a mostani 2006-ig tart), de eddig ebben a kérdésben nem történt elõrelépés.
A jelenleg erre a célra biztosított költségvetési tétel sem tekinthetõ nagylelkûnek, tekintettel arra, hogy az EU költségvetésének egy elenyészõ hányadát jelenti csupán az összeg, és messze nem alkalmas arra, hogy minden érintett kisebbségi nyelvi közösségnek megfelelõ támogatást nyújtson.
4. Az EU által támogatott kisebbségvédelmi programok és intézmények
Az EU Tanácsa és Bizottsága több, a kisebbségi nyelvek védelmét és erõsítését szolgáló programot is indított önállóan vagy más szervezetekkel közösen. Az egyik legnagyobb, a kisebbségi nyelveket is – ugyan csak marginálisan – érintõ program, a már említett “Nyelvek Európai Éve” volt, amelyet a Parlament és a Tanács az Európa Tanáccsal közösen rendezett meg 2001-ben. A program célja volt többek között, hogy teret adjanak Európa különbözõ nyelveinek a bemutatkozásra, aminek keretében a nyelvi, nyelvoktatási intézmények nyílt napokat tartottak, különbözõ programokat szerveztek, 2001. szeptember 26-át európai nyelvi nappá nyilvánították, s az EU más, nemzeti vagy regionális, helyi szinten kezdeményezett nyelvi programok 50%-os társfinanszírozását vállalta. Ugyan a program nem nevesítette külön a regionális vagy kisebbségi nyelveket, de kimondottan nem is szûkítette le tevékenységét a hivatalos nyelvekre. A program célja a nyelvtanulás megkedveltetése, a sok kultúrájú Európa bemutatása, a mindenki számára elérhetõ nyelvtudás lehetõségének megismertetése volt. Ennek keretében egy éven keresztül egy külön információs honlapot mûködtettek, európai szintû nyelvtudási versenyeket hirdettek, számos központi kiállítást, kulturális eseményt hirdetett a Bizottság. A 2001. február 18-án megnyitott és 2001. december 8-án Brüsszelben záruló “Nyelvek Európai Éve” végén a nyelvi kisebbségek képviselõi is összegezték tapasztalataikat. Általános véleményként fogalmazta meg Markus Warasin, a Kevésbé Használt Nyelvek Európai Irodájának fõtitkára, hogy a program ismét bemutatta, nemcsak gazdasági érdekek és értékek tartják össze az Uniót, hanem a kulturális sokszínûség tisztelete is. Ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy bár a “Nyelvek Európai Éve” ezt a sokszínûséget jelenítette meg Európa szintjén, számos tagállamon belül ez nem érvényesül, a regionális vagy kisebbségi nyelvek nem kapják meg az õket megilletõ státust. Az értékelés során az is elhangzott, hogy mindenképp fontos lenne egy ilyen uniós nyelvi programban külön is kiemelni a kevésbé használt nyelveket, mert ez ebben az esetben ez elmaradt, és a tapasztalat azt mutatta, hogy amennyiben külön nem hívja fel a figyelmet a kisebbségi nyelvekre a program-kiírás, úgy azok nehezen kerülnek be a támogatott kezdeményezések közé. Bár tény, hogy nehéz lenne e program keretében kimondottan a regionális vagy kisebbségi nyelvek támogatásáról beszélni, mégis önmagában a lehetõséget az érintett közösségek képviselõi kedvezõen ítélték meg, és a “Nyelvek Európai Éve” után jobb kilátásokat reméltek egy többéves uniós kisebbségi nyelvvédelmi program elindítására is.
A Parlament elsõ, 1981-es határozata eredményeként jött létre 1982-ben a Kevésbé Használt Európai Nyelvek Irodája (European Bureau for Lesser Used Languages – EBLUL) egy független, non-profit intézményként, amelynek bevallott célkitûzése, hogy a valamilyen regionális vagy kisebbségi nyelvet beszélõ 40 millió EU állampolgár nyelvi jogait védelmébe vegye és ezen közösségek érdekeit képviselje az EU intézményeivel szemben éppúgy, mint a nemzetközi szervezetek elõtt. Az Iroda tagjai olyan egyesületek és intézmények, amelyek az egész EU területén a kisebbségi nyelvek támogatásában tevékenykednek. Az EBLUL mûködését legnagyobb részt az Európai Bizottság finanszírozza, de természetesen, mint nem-kormányzati szerv más forrásokat is igénybe vehet. Az Iroda az egyes tagállamokban nemzeti bizottságokba szervezi tagjait (jelenleg Görögország kivételével minden tagállamban megalakult ez a nemzeti bizottság), de az Unió-szintû kérdésekben általában az Iroda közgyûlése lép fel. Az Iroda aktív részt vállal az “Európa Jövõjérõl” szóló vitában is.
Ehhez hasonlóan, egy parlamenti határozat (az 1987-es Kujpers-határozat) eredményeként született meg az Európai Bizottság és az EBLUL közös kezdeményezéseként a MERCATOR program. A program három kutatóintézet hálózatából áll, amelyek a kisebbségi nyelvek oktatását, a nyelvhasználat jogi hátterét, a média és a kétnyelvûség kérdéseit kutatják, ezekrõl a területekrõl átfogó tanulmányokat és adatbázisokat készítenek. A MERCATOR program koordinálását 1994-ig az EBLUL látta el, azóta az Európai Bizottsághoz tartozik. A hálózat célja, hogy alapos, megbízható információkat szolgáltasson a kisebbségi nyelvek állapotáról, helyzetérõl, társadalmi és jogi környezetérõl az érintett kisebbségek részére éppúgy, mint a többségi nemzetek vagy a kormányok számára. A három kutatóintézet munkatársai szoros együttmûködésben dolgoznak, rendszeres találkozókat tartanak, és kapcsolatban állnak az EBLUL-lal, illetve a más a kisebbségi nyelvek terén mûködõ szervezetekkel.
Az EU ezen kívül is számos tanulmány megjelentetéséhez hozzájárult, amelyek közül kiemelkedik a már említett EUROMOSAIC elnevezésû projekt, amely számos kutatóintézet és kutató bevonásával egységes szempontok szerint és egymással összevethetõ rendszerben készített tanulmányokat a nyelvi kisebbségek helyzetérõl az Unióban. Az EU 1996-ban egy “A kisebbségi nyelvet beszélõ csoportok létrehozásáról és fennmaradásáról az Európai Unióban” c. zárójelentésben adta közre az EUROMOSAIC eredményeit. A tanulmány szociológiai és intézményi megközelítésbõl vizsgálta, hogy milyen esélyei vannak a kisebbségi nyelveknek a megmaradásra, a reprodukcióra. A tanulmány hangsúlyozza, hogy egy sokszínûségére büszke Európát csakis a nyelvi sokszínûség megõrzésével lehet megtartani.
Az Eurolang információs rendszert 2000. februárjában indították el Brüsszelben. Az internetes szolgáltatás célja, hogy pontos és hiteles információkkal, hírekkel lássa el a közvéleményt és a nemzeti és regionális sajtót a nyelvi sokszínûséget érintõ kérdésekben. Az Eurolang mindenekelõtt a regionális vagy kisebbségi nyelvek ügyeivel és híreivel foglalkozik. A szolgáltatást az EBLUL és az EU Bizottság Kulturális és Oktatási Fõigazgatósága közösen tartja fenn önálló és független szerkesztõséggel.
5. Új kilátások?
A kisebbségek jogainak szerzõdéses megfogalmazása elengedhetetlen az Unióban ahhoz, hogy az EU döntéshozó szervei (a Bizottság és a Tanács) érdemi intézkedéseket hozzanak a kisebbségek védelmében. Tekintettel arra, hogy jelenleg egyetlen szerzõdéses cikkely sem nevesíti a kisebbségek jogait, és az Unió programjaiban amúgy megjelenõ regionális vagy kisebbségi nyelvek védelmére - jó szándékú értelmezéssel is - csak közvetett utalás található (az EUSZ idézett 151. cikkében), két területen is különös hangsúllyal jelenik meg egy kisebbségvédelmi cikkely beépítésének lehetõsége az Unió joganyagába.
A kérdés egyértelmûen felmerül az Európa jövõjérõl folytatott társadalmi és politikai vitában, így különösen az Európai Konvent munkájában, amely az EU alkotmányának kidolgozását végzi.
Másoldalról pedig, részben ehhez kapcsolódva felmerül, hogy megváltozhat, megerõsödhet a 2000-ben elfogadott, de egyértelmû jogi erõvel nem rendelkezõ Alapjogok Európai Chartájának jogi érvénye. A Chartát a 2000-es nizzai EU csúcson a tagállamok kormányainak képviselõi, a Bizottság és az Európai Parlament együttesen és egyhangúlag fogadták el azzal a céllal, hogy megteremtsék formálisan is a jogegyenlõség kereteit az Unión belül, azaz minden állampolgárt azonos jogok illessenek meg, függetlenül attól, hogy melyik tagállamban élnek. A Charta elõkészítõ munkálatai során felmerült a lehetõség, hogy a kisebbségek jogait külön cikkelyben rendezzék, ez a javaslat azonban a francia kormány ellenállása miatt elbukott.
Ennek ellenére a Charta nyelvi és kulturális sokszínûséget támogató, fentebb idézett 22. cikkelyét többen úgy értelmezik, mint amely alkalmas kiindulópontja lehet a kisebbségi nyelvek védelmének.
Itt röviden két lehetõségre kívánom felhívni a figyelmet. Az egyik, az Alapvetõ Jogok Európai Chartájának jogi jellegét érintõ kérdés, míg a másik a Charta módosítását, az Európai Konventben való újrakodifikálását veti fel. A nizzai csúcson a tagállamok nem emelték be a Nizzai Szerzõdésbe a Chartát, így az nem lett része az EU alapító szerzõdéseinek. Ugyanakkor a tagállamok egyhangúlag fogadták el, ami arra utal, hogy a benne foglalt jogok biztosítását minden tagállam egyformán vállalni tudja. A Charta Unió-szintû érvényesítésének azonban lényegi kérdése a dokumentum jogi jellege. A jelen pillanatban a Charta jogi érvényének egyértelmû megállapítására két lehetõség kínálkozik: a) vagy elfogadják azt a tagállamok valamelyik következõ Európai Tanács alkalmával szerzõdéses formában, vagy b) az Európai Bíróság fogadja el jelenlegi formájában jogforrásként, ami egyértelmû bizonyítéka lenne a Charta jogi státuszának. Ma mindkét lehetõség nyitva áll még, bár a közvetlen bírósági alkalmazás valószínûbbnek látszik. Amennyiben ez utóbbira kerül sor, akkor arra is meg van az elméleti lehetõség, hogy a Bíróság a “nyelvi sokszínûség tiszteletben tartását” közvetlenül a kisebbségi nyelvhasználathoz való jogra alkalmazza. Ugyan ez még csak puszta elméleti találgatás, de mindenesetre a Bíróság több esetben is kifejezésre jutatta, hogy a kisebbségi nyelvhasználati jogokat egyáltalán nem tekinti az aqcuis-val összeférhetetlennek.
Nyomás nehezedik ugyanakkor a különbözõ nem-kormányzati szervek részérõl a Konventre, hogy tegyen meg mindent egy kifejezetten kisebbségvédelmi vagy a kisebbségi nyelveket támogató cikkely beiktatása érdekében. Az EBLUL 2002. június 15-én elfogadott és a Konventhez benyújtott nyilatkozatában erõsen támogatja, hogy az Alapvetõ Jogok Európai Chartája bekerüljön az Unió új alkotmányos szerzõdésébe. Felhívja a Konventet, hogy részletesebb tartalommal ruházza fel a Charta 22. cikkét, amely jelenlegi általános megfogalmazásában nehezen értelmezhetõ. Kijelenti, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelvet beszélõknek csak akkor jelent valamit az EU-állampolgárság, ha az a kevésbé használt nyelveket is hatékony védelemben tudja részesíteni. Ennek érdekében az EBLUL a 22. cikkelyre építve szövegszerû javaslatot is tett, egy további cikkely betoldására a Chartába, amely az államok gyakorlatainak összehangolását követelné meg a kisebbségi nyelvhasználat terén. A javaslat kitér továbbá arra, hogy az Amszterdami Szerzõdés diszkriminációt tiltó 13. cikkét a nyelvi alapon történõ hátrányos megkülönböztetés tilalmával is ki kell egészíteni, valamint indítványozza, hogy a 151. cikkelyben foglalt kulturális politikákról a Tanács egyszerû többséggel dönthessen, a jelenleg megkövetelt egyhangú döntéshozatal helyett. A Nyilatkozat felszólítja a Konventet egy többéves, a nyelvi sokszínûséget erõsítõ program támogatására, valamint felhívja a figyelmet a civil szervezetek szerepére a nyelvi sokszínûség megõrzésére.
Különbözõ parlamenti képviselõktõl és képviselõi csoportoktól is érkeznek a Konventhez a kisebbségek védelmét célzó javaslatok. A Konvent napirendjén azonban még nem szerepelnek konkrét kérdések, így ma még nem lehet tudni, elfogadják-e az ehhez hasonló javaslatokat. A jelenlegi helyzetben csak annyit lehet állítani, hogy sem a kisebbségi nyelvek, sem a nyelvi kisebbségek uniós védelmében nem várható gyökeres változás addig, amíg a tagállamok konszenzusra nem jutnak, és az Unió szervezeteit a szerzõdéses jogban fel nem hatalmazzák az ilyen jellegû intézkedések megtételére.
Összességében ez a felhatalmazás, az EU kisebbségi nyelveket érintõ tevékenysége két területen jelenhet meg: kisebb mértékben az EU nemzetek feletti jogalkotásának szintjén, s jelentõsebben a tagállamok vonatkozó politikáinak koordinálásában. Annak ellenére, hogy az elmúlt években az Unió több programot is elindított a kisebbségi nyelvek támogatásának területén (pl. külön költségvetési források elkülönítése, az Európai Nyelvek Éve program megszervezése), ezek önmagukban nem alkalmasak a kisebbségi nyelvek problémáinak hatékony kezelésére. A nyelvpolitikák kulturális szempontú támogatása hasznos lehet ugyan, de nem biztosíthatja önmagában ezeknek a nyelveknek a fennmaradását. Az EU koordinációs szerepe viszont a tagállamok nyelvi politikái terén túlzottan érzékeny és jogilag kevéssé megalapozott vállalkozásnak tûnik. Bár a jogilag nem kötelezõ érvényû határozataiban az Európai Parlament kiállt amellett, hogy a kisebbségi nyelvek és a kisebbségek nyelvi jogait érintõ politikák összehangolása a tagállamok közös felelõssége legyen, a hatályos jogot ténylegesen alkalmazó Európai Bíróság már nem ilyen egyértelmûen alakította ki véleményét. Korábban minden nyelvi kérdést kizárólag a diszkrimináció és az EU joggal való összeférhetetlenség kategóriáiban elemzett, s csak a legutóbbi idõkben kezdett el az EU alapelveire és értékeire hivatkozni az ilyen jellegû ítéletekben.
Ahogy Shuibhne fogalmaz, a kisebbségi nyelveket érintõ kérdésekben az alapvetõ probléma ugyanaz, mint az EU egész mûködésében megtalálható bizonytalanság: mi lesz az Unióból, mi lesz az integráció jövõje? Tekintettel arra, hogy a ’szuperállam’, az európai föderáció létrehozása hosszú távon is kérdéses, a fõ kérdés megmarad: mire terjed az integráció, s hol marad meg a tagállami szuverenitás. A jelenlegi körülmények között az EU és a tagállamok közötti hatáskör megosztás a kulturális és nyelvi politikák terén inkább zavaros, semmint hatékony és egyértelmû lenne. Ugyan közel tíz év telt el azóta, hogy az Európai Unióról szóló (Maastrichti) Szerzõdés bevezette a megosztott hatáskört a kulturális politikákban, az EU kezdeményezései ezen a területen a mai napig újdonságként hatnak és ritkaságszámba mennek. A Bizottság a szubszidiaritás elvére hivatkozik, míg a tagállamok örömmel rendelkeznek továbbra is a kulturális és nyelvi politikák döntõ része felett. Ez azonban pusztán politikai megosztás, ugyanis a jog lehetõséget biztosítana az EU szerveinek a bátrabb és hatékonyabb fellépésre. Hasonlóképpen, bár volna lehetõség az EU-s állampolgársághoz kapcsolódó jogok kiterjesztésére a nemzeti állampolgárság intézményének lényegi változtatása nélkül is, az erre irányuló törekvések sem jártak sikerrel eddig.
Mindez azt mutatja, hogy a tagállamok politikai akaratukat akár az integráció érdekeivel és céljaival, illetve az ezeket követni és képviselni hivatott Bizottsággal szemben is sikeresen tudják érvényesíteni. Egyet lehet érteni Shuibhne-vel abban is, hogy a nyelv és a közösségi politikák viszonya csak tágabb, elméleti kérdések keretében értelmezhetõ, amelyek megválaszolása nélkül két lényegi elem mindig hiányozni fog az EU nyelvi politikájából, ez pedig a i) koherencia és az ii) elvi iránymutatás. Márpedig e kettõ érvényesítése nélkül sem a nyelvi sokszínûség értékeinek megõrzése, sem az egyének nyelvi biztonságának megteremtése nem képzelhetõ el.
Irodalom:
Biscoe, Adam: The European Union and Minority Nations. In: Cumper, Peter – Wheatley, Steven (szerk.): Minority Rights in the ’New’ Europe. The Hague, 1999, Martinus Nijhoff pp. 89-101.
De Witte, Bruno: Politics versus Law in the EU’s Approach to Ethnic Minorities. RSC Series 2000/4 Florence, 2000, European University Institute.
Estébanez, María Amor Martín: The Protection of National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. In: Newahl, N. – Rosas, A. (szerk.): The European Union and Human Rights. The Hague, 1995, Martinus Nijhoff. p. 130
Liebich, André: Ethnic Minorities and Long-Term Implications of EU Enlargement. RSC Series 98/47. Florence, 1998, European University Institute
Novak, Meinhard: EuGH: Gleichbehandlung bei der Gerichtssprache. In: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftrecht, 3/1999 p. 82
Shuibhne, Niamh Nic: EC Law and Minority Language Policy. The Hague, 2002, Kluwer Law International.
Streinz, Rudolf: Minderheiten- und Volksgruppenrechte in der Europäischen Union. In: Blumenwitz, D. und Gronig, G.: Der Schutz von Minderheiten- unde Volksgruppenrechten durch die Europäischen Union. (1996) p. 11.
Toggenburg, Gabriel: Der EuGH und der Minderheitenschutz. In: European Law Reporter, Vol. 1. 1999. p. 11.
Toggenburg, Gabriel: The European Union’s Endeavours for Minorities. In: Trifunovska, Sezana (szerk.): Minority Rights in Europe – European Minorities and Languages. The Hague, 2001, ACM Press. pp. 205-234.
Woelk Jens: Das Mercator-Netzwerk ist geknüpft. In: Progrom, September 1995, p. 36.